La lettera arriva via PEC, quasi sempre di lunedì mattina, firmata dal dirigente dei lavori pubblici o dal responsabile unico del progetto. Il Comune contesta il contratto di concessione: il risparmio energetico garantito non sarebbe stato raggiunto, gli interventi di riqualificazione a LED sarebbero in ritardo, il piano economico-finanziario sarebbe “sbilanciato” a favore del concessionario. In coda, quasi sempre, la frase che conta davvero: l’ente sospende il pagamento del canone fino alla definizione della contestazione. Da quel momento la società di progetto che gestisce gli impianti di illuminazione pubblica entra in una corsa contro il tempo. Ha investito milioni all’inizio del rapporto, li ha finanziati con un debito bancario che si ripaga solo con i canoni dei vent’anni successivi, e ora vede chiudersi il rubinetto da cui dipende tutto: rate del mutuo, stipendi dei manutentori, fornitura di energia, IVA, contributi.
Chi sa cosa succede dopo, e quando, agisce al momento giusto invece di subire. In una concessione di illuminazione pubblica in finanza di progetto la crisi non arriva tutta insieme: si sviluppa in tappe riconoscibili, ciascuna con i suoi termini e le sue finestre difensive. Questa ricostruzione segue la cronologia reale di una crisi di questo tipo:
- il giorno della contestazione e le prime due settimane di controdeduzioni;
- il bivio tra giudice amministrativo e giudice ordinario, che si decide nei primi sessanta giorni;
- i mesi in cui la cassa si svuota e i crediti verso il Comune vanno recuperati;
- l’ingresso nella composizione negoziata e le misure protettive;
- le trattative con Comune, banche finanziatrici e Fisco;
- gli esiti: accordo, strumenti di regolazione della crisi, contenzioso sulla fine del rapporto.
Perché lo Studio Monardo segue proprio questa materia? Perché qui si sovrappongono due mestieri che raramente stanno nella stessa stanza: il diritto dei contratti pubblici e il diritto della crisi d’impresa. L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021: conosce dall’interno la composizione negoziata, cioè lo strumento che permette alla società di progetto di sedersi al tavolo con Comune e banche mentre i creditori sono temporaneamente fermi. Ed è avvocato cassazionista e coordinatore di uno staff multidisciplinare nazionale in diritto bancario e tributario, il che consente di tenere insieme, nella stessa strategia, il contenzioso con l’ente, il rapporto con le banche del finanziamento e le posizioni con il Fisco.
📩 Se il Comune ha già contestato il contratto o sospeso i canoni, non lasciare che i termini scorrano: scrivici adesso, i riferimenti per contattare lo Studio sono in fondo a questa pagina.
La mappa del tempo: dalla PEC del Comune alla fine del rapporto
Prima di entrare nelle singole tappe, conviene guardare la procedura dall’alto. Una crisi da contestazione del contratto di concessione dura, nella pratica, da un minimo di sei mesi (quando si chiude con un accordo di riequilibrio) a diversi anni (quando si arriva al contenzioso sulla risoluzione e sull’indennizzo). Il punto delicato è che le tappe non si susseguono in modo ordinato: il fronte amministrativo, quello civile, quello finanziario e quello concorsuale corrono in parallelo, e un errore su uno dei binari si scarica sugli altri.
Il calendario qui sotto è costruito su una concessione tipica: progetto di adeguamento normativo ed efficientamento energetico degli impianti, gestione e manutenzione per un periodo lungo, canone annuo che remunera investimento, energia e servizio. I tempi “reali” sono indicativi e dipendono molto dal tribunale e dalla capacità di reazione dell’ente.
| Tappa | Quando | Cosa succede | Termine o finestra chiave | Sezione |
|---|---|---|---|---|
| 1 | Giorno 0 | Contestazione del Comune, sospensione dei canoni | Termine assegnato per le controdeduzioni (contratto, L. 241/1990) | Giorno 0 |
| 2 | Giorni 1-15 | Controdeduzioni, diffida, richiesta di riequilibrio | Diffida ad adempiere: almeno 15 giorni (art. 1454 c.c.) | Entro 15 giorni |
| 3 | Giorni 15-60 | Provvedimento del Comune e scelta del giudice | 60 giorni per impugnare al TAR gli atti autoritativi (art. 29 c.p.a.) | Entro 60 giorni |
| 4 | Mesi 2-6 | Crediti verso il Comune non pagati, tensione di cassa | 120 giorni dalla notifica del titolo prima di agire esecutivamente contro la PA | Dal secondo al sesto mese |
| 5 | Mese 3-4 | Istanza di composizione negoziata | Ricorso per le misure protettive entro il giorno successivo alla pubblicazione | Il giorno dell’istanza |
| 6 | Mesi 4-12 | Trattative con Comune, banche, Fisco | Misure protettive: 30-120 giorni, fino a 240 complessivi | Dal giorno 30 al 240 |
| 7 | Fine trattative | Accordo o strumento di regolazione della crisi | Domanda di accesso entro i termini della composizione | Alla chiusura delle trattative |
| 8 | Anni 1-4 | Contenzioso su risoluzione, recesso, indennizzo, subentro | Prescrizione, riserve contrattuali, termini processuali | Dopo uno-quattro anni |
Due avvertenze. La prima: la colonna dei termini mescola volutamente termini di legge e termini contrattuali, perché in una concessione la convenzione spesso fissa procedure di contestazione, penali e tempi di riscontro che vanno letti riga per riga. La seconda: la sospensione feriale dei termini processuali opera solo dal 1° al 31 agosto, e non tocca la durata delle misure protettive (lo ha affermato il Tribunale di Torino, come si vedrà).
Perché proprio le concessioni di illuminazione pubblica entrano in crisi così
Per capire la cronologia bisogna partire dall’anatomia del contratto. Nella finanza di progetto la concessione non è affidata a un’impresa qualsiasi, ma quasi sempre a una società di scopo costituita apposta, che ha un solo attivo (il diritto a gestire gli impianti e a incassare il canone) e un solo cliente (il Comune). All’inizio del rapporto la società sostiene l’investimento più pesante: sostituzione dei corpi illuminanti con tecnologia LED, rifacimento delle linee e dei quadri elettrici, installazione di sistemi di telecontrollo e di regolazione del flusso luminoso. Questo investimento è coperto in larga parte da un finanziamento bancario che si rimborsa con i flussi dei canoni futuri, spesso assistito da cessione dei crediti verso il Comune, pegno sulle quote e conti vincolati.
Il canone annuo, a sua volta, remunera di regola tre componenti: il recupero dell’investimento, la gestione e manutenzione degli impianti e, in molti contratti, la fornitura dell’energia elettrica. Il rischio operativo è trasferito al concessionario: se i consumi non scendono come promesso o se il costo dell’energia sale, il margine si riduce. Ma il piano economico-finanziario è costruito su ipotesi precise, e quando un evento esterno le stravolge entra in gioco il riequilibrio.
Da questa struttura derivano tre fragilità che spiegano perché la crisi corre così veloce. La prima è la dipendenza da un unico debitore pubblico: se il Comune sospende i pagamenti, non c’è un portafoglio di clienti che compensi. La seconda è la rigidità del debito: le rate del finanziamento non si adattano automaticamente ai flussi, e i covenant finanziari possono essere violati già dopo un trimestre senza incassi. La terza è la natura essenziale del servizio: il concessionario non può fermare gli impianti per fare pressione sull’ente, perché la sicurezza della circolazione e dei cittadini lo impedisce e perché l’interruzione diventerebbe la migliore giustificazione per la risoluzione. Il risultato è che la società continua a sostenere costi pieni mentre i ricavi si azzerano: una forbice che, in assenza di interventi, porta all’insolvenza in pochi mesi.
Giorno 0: arriva la contestazione e il Comune sospende i canoni
Cosa succede
La PEC del Comune può avere tre contenuti molto diversi, e la prima cosa da fare è capire quale. Può essere una contestazione di inadempimento contrattuale (mancato raggiungimento dei livelli di servizio, ritardi negli interventi, mancato risparmio energetico garantito) con applicazione di penali e sospensione dei pagamenti. Può essere la comunicazione di avvio di un procedimento di risoluzione della convenzione per grave inadempimento. Oppure può essere l’avvio di un procedimento di autotutela: l’ente sostiene che la gara o l’approvazione della proposta di finanza di progetto erano viziate e intende annullarle, o ritiene che l’interesse pubblico sia cambiato e intende revocare la concessione.
Nel settore dell’illuminazione pubblica le cause tipiche della contestazione sono ricorrenti. Il risparmio energetico promesso in gara viene misurato in modo diverso dalle parti (baseline di consumo, ore di accensione, regolazione del flusso luminoso). Il costo dell’energia, che in molti contratti è incluso nel canone, è cresciuto oltre le previsioni del piano economico-finanziario e il concessionario chiede di rivederlo, mentre il Comune risponde contestando il contratto nel suo complesso. Cambia l’amministrazione e la nuova giunta considera troppo oneroso il canone. Oppure un’istruttoria interna o un rilievo esterno mette in dubbio la convenienza dell’operazione rispetto ad altre modalità di affidamento.
La norma
Il quadro di riferimento è il Codice dei contratti pubblici. Per le concessioni affidate dopo il 1° luglio 2023 vale il D.Lgs. 36/2023, Libro IV sul partenariato pubblico-privato e le concessioni: l’art. 190 disciplina risoluzione e recesso, l’art. 191 il subentro, l’art. 192 la revisione del contratto di concessione, l’art. 193 la finanza di progetto. Molte concessioni di illuminazione oggi in crisi, però, sono nate sotto il D.Lgs. 50/2016 (art. 176 su cessazione, revoca, risoluzione e subentro; art. 182 sul riequilibrio; art. 183 sulla finanza di progetto) o addirittura sotto il D.Lgs. 163/2006: la prima verifica è quindi quale codice governa il rapporto, alla luce della disciplina transitoria e di quanto richiamato nella convenzione.
Sul piano procedimentale, se il Comune esercita poteri autoritativi (annullamento d’ufficio, revoca) si applicano la L. 241/1990, in particolare l’art. 21-nonies (annullamento d’ufficio entro un termine ragionevole, con il limite di sei mesi, dopo la L. 182/2025, per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici) e l’art. 21-quinquies (revoca con obbligo di indennizzo). Se invece contesta l’adempimento, si muove nel campo del diritto civile: artt. 1453 ss. c.c. sulla risoluzione, art. 1460 c.c. sull’eccezione di inadempimento, art. 1467 c.c. sull’eccessiva onerosità sopravvenuta.
I termini che si attivano
Il termine immediato è quello assegnato dal Comune per le controdeduzioni, di solito tra dieci e trenta giorni, a volte fissato dalla convenzione. Non è un termine da trattare come una formalità: le difese non sollevate in questa fase rischiano di essere considerate tardive nel procedimento e indeboliscono la posizione nel successivo giudizio. Parallelamente scattano i termini contrattuali per l’iscrizione delle riserve e per la contestazione delle penali, e quelli per la richiesta di riequilibrio, se la convenzione li prevede.
Cosa può fare la società ora
La società può, in questa fase, ancora quasi tutto. Può qualificare correttamente l’atto ricevuto, rispondere nel merito con dati tecnici (misure dei consumi, verbali di collaudo, rapporti di manutenzione), contestare la sospensione dei canoni come inadempimento dell’ente, formulare per iscritto la richiesta di riequilibrio del piano economico-finanziario. Può anche chiedere l’accesso agli atti per conoscere le istruttorie interne su cui si basa la contestazione.
Ciò che non può fare è fermare gli impianti. Il servizio di illuminazione pubblica tocca la sicurezza stradale e l’ordine pubblico: l’interruzione unilaterale del servizio, anche come reazione al mancato pagamento, espone la società a un inadempimento grave che il Comune userebbe per giustificare la risoluzione. L’eccezione di inadempimento dell’art. 1460 c.c. va maneggiata con estrema prudenza in un servizio di questo tipo.
L’errore tipico di questa fase
L’errore più frequente è rispondere con una lettera “politica”, difensiva e generica, firmata dall’amministratore, senza dati e senza riserve. Il secondo errore è non informare subito le banche finanziatrici: quasi tutti i contratti di finanziamento in project financing obbligano la società di progetto a comunicare ogni evento rilevante, e la contestazione del contratto di concessione lo è. Un silenzio verso le banche può trasformarsi in un evento di inadempimento del finanziamento, con il rischio di decadenza dal beneficio del termine.
Quanto dura realmente
La fase di contestazione e controdeduzioni dura in genere da due a sei settimane. Nei Comuni più piccoli può allungarsi, perché le decisioni passano per la giunta o per il consiglio. Su questo punto è utile ricordare la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 5063/2025 (pubblicata nel giugno 2025): in materia di finanza di progetto la valutazione dell’interesse pubblico e della fattibilità della proposta, con l’inserimento nella programmazione, spetta al consiglio comunale, non alla giunta; l’atto adottato dall’organo incompetente è annullabile. È un principio da tenere presente quando la contestazione dell’ente si traduce in una delibera: chi l’ha adottata conta.
Entro 15 giorni: controdeduzioni, diffida e richiesta di riequilibrio
Cosa succede
A questo punto la procedura entra in una nuova fase. La società deposita le controdeduzioni e, contemporaneamente, apre il proprio fronte: mette in mora il Comune per i canoni non pagati e chiede formalmente la revisione del piano economico-finanziario. È il momento in cui si costruisce la “narrazione” della controversia: chi è inadempiente, chi ha causato lo squilibrio, quali eventi non erano prevedibili.
La norma
La diffida ad adempiere dell’art. 1454 c.c. consente alla parte non inadempiente di intimare all’altra di adempiere in un congruo termine, non inferiore a quindici giorni, con l’avvertenza che decorso inutilmente il termine il contratto si intende risolto. Nei rapporti con un concedente pubblico, però, la società di progetto quasi mai vuole la risoluzione: vuole i canoni e il riequilibrio. Per questo la messa in mora si fa di regola senza l’avvertimento risolutivo, ai sensi dell’art. 1219 c.c., anche per far decorrere gli interessi.
Sui ritardi di pagamento della pubblica amministrazione si applica il D.Lgs. 231/2002 sulle transazioni commerciali: termine di pagamento ordinario di trenta giorni (sessanta in casi particolari) e interessi moratori al tasso di riferimento della BCE maggiorato di otto punti percentuali. Se i canoni di concessione rientrino in questa disciplina dipende dalla struttura del contratto e va verificato sul caso concreto, ma la convenzione stessa spesso richiama espressamente gli interessi del D.Lgs. 231/2002.
La revisione del contratto di concessione è disciplinata, per i contratti soggetti al nuovo Codice, dall’art. 192 D.Lgs. 36/2023: quando sopravvengono eventi straordinari e imprevedibili, non imputabili al concessionario, che incidono in modo significativo sull’equilibrio economico-finanziario, il concessionario può chiedere la revisione del contratto. Per i contratti precedenti, la base è l’art. 182 D.Lgs. 50/2016 o l’art. 143 D.Lgs. 163/2006, oltre alle clausole di riequilibrio della convenzione.
I termini che si attivano
Il termine di quindici giorni della diffida è il minimo legale: la diffida con un termine più breve non produce l’effetto risolutivo. I termini per le riserve contrattuali, invece, sono quelli della convenzione e del capitolato: vanno rispettati con precisione, perché la riserva tardiva è normalmente inammissibile. La richiesta di riequilibrio non ha un termine di decadenza legale generale, ma la convenzione può prevederne uno, e comunque una richiesta presentata dopo anni dall’evento squilibrante è più difficile da sostenere.
Cosa può fare la società ora
È la finestra per mettere per iscritto tre cose: la contestazione puntuale degli addebiti, la costituzione in mora del Comune per ogni canone scaduto, la domanda motivata di revisione del piano economico-finanziario con i numeri dello squilibrio. È anche il momento di aprire il tavolo con le banche, presentando un aggiornamento del modello finanziario che mostri l’impatto della sospensione dei canoni sul rapporto di copertura del debito.
L’errore tipico di questa fase
Chiedere il riequilibrio senza un modello finanziario aggiornato e asseverabile. Il Comune risponderà che la richiesta è generica, e avrà ragione. Altro errore: accettare informalmente, in riunione, riduzioni del canone o modifiche degli obblighi senza un atto scritto, nella speranza di “calmare” l’ente. Ogni concessione fatta oralmente diventa una prova contro la società nel giudizio.
Quanto dura realmente
La fase scritta si chiude normalmente entro un mese. La risposta del Comune sulla richiesta di riequilibrio può però richiedere mesi, perché coinvolge uffici tecnici, ragioneria e organi politici, e spesso consulenti esterni.
Entro 60 giorni: il provvedimento del Comune e il bivio del giudice
Cosa succede
Il calendario ora corre più veloce. Il Comune, esaminate le controdeduzioni, adotta un atto: una determinazione di risoluzione per inadempimento, un provvedimento di annullamento d’ufficio, una revoca per sopravvenuti motivi di interesse pubblico, oppure (nella migliore delle ipotesi) una proposta di tavolo tecnico. Qui si gioca una partita che molti sottovalutano: davanti a quale giudice andare.
La norma
La regola, consolidata nella giurisprudenza, distingue tra fase dell’affidamento e fase dell’esecuzione. L’art. 133, comma 1, lett. e), del codice del processo amministrativo attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle procedure di affidamento; le controversie sull’esecuzione del rapporto concessorio, e in particolare sulla risoluzione per inadempimento della convenzione, appartengono in linea di principio al giudice ordinario, perché in quella fase le parti si muovono su un piano paritetico di diritto privato. Una sentenza del TAR Lazio del 2024, segnalata dalla banca dati codiceappalti.it (che non ne riporta numero e data), ha applicato questo criterio proprio alla risoluzione di una concessione di lavori in finanza di progetto.
Diverso il caso in cui il Comune eserciti un potere autoritativo, come l’annullamento d’ufficio dell’aggiudicazione o la revoca della concessione per ragioni di interesse pubblico: lì la tutela passa per il giudice amministrativo, con i termini del processo amministrativo.
I termini che si attivano
Contro un provvedimento autoritativo, l’azione di annullamento davanti al TAR va proposta entro sessanta giorni dalla notifica o dalla piena conoscenza (art. 29 c.p.a.). Il termine è sospeso dal 1° al 31 agosto. Contro la risoluzione per inadempimento, che è un atto negoziale, la società agisce davanti al tribunale civile con un’azione di accertamento dell’illegittimità della risoluzione e di condanna al pagamento dei canoni e al risarcimento: qui non vale il termine di sessanta giorni, ma valgono la prescrizione e, soprattutto, le esigenze di cassa, che impongono di muoversi subito.
Cosa può fare la società ora
Prima di qualunque iniziativa giudiziaria va fatta la qualificazione dell’atto: risoluzione negoziale o provvedimento autoritativo. Sbagliare giudice significa perdere mesi in una questione di giurisdizione, mentre la società esaurisce la liquidità. In molti casi l’atto del Comune ha una natura ibrida, e la prudenza consiglia di tutelarsi su entrambi i fronti: impugnazione al TAR nel termine di sessanta giorni dei profili autoritativi, azione civile per il resto.
Se il provvedimento è stato adottato da un organo incompetente, la già citata Consiglio di Stato, Sez. V, n. 5063/2025 offre un appiglio: l’annullamento per incompetenza è possibile e assorbe le altre censure.
L’errore tipico di questa fase
Lasciare scadere i sessanta giorni nell’attesa di un incontro con il sindaco. Il tavolo politico può essere utile, ma non sospende alcun termine processuale. Un altro errore è impugnare tutto al TAR, anche gli aspetti puramente contrattuali, per poi sentirsi dichiarare il difetto di giurisdizione.
Quanto dura realmente
Un giudizio davanti al TAR, con domanda cautelare, può portare a una prima decisione sulla sospensiva in poche settimane; il merito richiede mesi o anni. Il giudizio civile ordinario sulla risoluzione dura in media diversi anni nei tre gradi. Per questo, mentre il contenzioso parte, la vera partita si sposta sulla cassa.
Dal secondo al sesto mese: la cassa si svuota e i crediti verso il Comune vanno recuperati
Cosa succede
Sono passati due mesi dalla PEC. I canoni sono sospesi, le fatture si accumulano, ma la società continua a pagare l’energia per gli impianti (quando la fornitura è a suo carico), gli stipendi del personale di manutenzione, le rate del finanziamento, l’IVA sulle fatture emesse e non incassate. È la fase in cui la crisi del contratto diventa crisi dell’impresa.
La norma
Sul fronte del recupero dei crediti verso il Comune, gli strumenti sono quelli ordinari, con le regole speciali delle esecuzioni contro la PA. La società può chiedere un decreto ingiuntivo per i canoni fatturati e non contestati, oppure contestati in modo pretestuoso. Ottenuto il titolo, l’art. 14 del D.L. 669/1996 impone di attendere centoventi giorni dalla notifica del titolo esecutivo prima di procedere a esecuzione forzata contro l’ente. Il pignoramento si rivolge di regola al tesoriere, ma l’art. 159 del TUEL (D.Lgs. 267/2000) rende impignorabili le somme destinate a spese essenziali (stipendi, rate di mutui, servizi locali indispensabili), purché vincolate con delibera semestrale e salvo che l’ente abbia poi emesso mandati per titoli diversi senza seguire l’ordine cronologico.
Se il Comune è in dissesto finanziario, cambia tutto: l’art. 248 del TUEL vieta di intraprendere o proseguire azioni esecutive per i debiti che rientrano nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione, e quei crediti seguono la procedura di liquidazione del dissesto.
Sul fronte dei debiti, due regole incidono sui pagamenti che il Comune deve fare quando decide di pagare. La prima: prima di pagare oltre una certa soglia, la PA deve verificare se il beneficiario ha cartelle scadute non pagate (art. 48-bis D.P.R. 602/1973) e, in caso positivo, trattenere le somme. La seconda: il pagamento del corrispettivo di un contratto pubblico è subordinato alla regolarità contributiva (DURC), e in caso di irregolarità la stazione appaltante trattiene l’importo per versarlo agli enti previdenziali.
I termini che si attivano
Centoventi giorni dalla notifica del titolo esecutivo prima di agire esecutivamente contro il Comune (art. 14 D.L. 669/1996). Il ricorso per decreto ingiuntivo non ha termini di decadenza, ma ogni settimana persa allunga la tensione di cassa. Gli interessi moratori del D.Lgs. 231/2002 decorrono automaticamente dalla scadenza del termine di pagamento.
Cosa può fare la società ora
È il momento di separare i crediti certi da quelli contestati: per i primi si agisce subito in via monitoria, per i secondi si costruisce la prova. Parallelamente bisogna rifare il piano di tesoreria a tredici settimane, verificare la regolarità contributiva e fiscale (perché un DURC irregolare o una cartella scaduta bloccano anche i pochi pagamenti del Comune), e valutare con le banche una moratoria. Se la società ha ceduto i crediti futuri verso il Comune alla banca finanziatrice, come accade spesso, l’azione di recupero va coordinata con il cessionario.
Su questo punto conviene essere precisi. Se i crediti sono stati ceduti alla banca in garanzia o pro solvendo, la legittimazione a chiedere il pagamento al Comune può spettare al cessionario, e un decreto ingiuntivo chiesto dalla società senza coordinamento rischia di essere contestato. Allo stesso modo, i contratti di finanziamento prevedono spesso che i canoni affluiscano su conti vincolati con un ordine di priorità dei pagamenti (prima i costi operativi, poi il servizio del debito, poi le riserve): in una fase di tensione questo ordine va rinegoziato con il pool, perché la società deve poter pagare stipendi, energia e imposte correnti senza violare gli obblighi verso i finanziatori.
L’errore tipico di questa fase
Smettere di pagare IVA e contributi per pagare la banca e i fornitori di energia. È la scelta che sembra più razionale nel breve periodo e la più costosa nel medio: il debito con il Fisco e con l’INPS cresce con sanzioni e interessi, il DURC diventa irregolare e il Comune, a quel punto, trattiene anche quanto dovrebbe pagare. Si innesca un circolo vizioso in cui ogni euro incassabile viene intercettato.
Quanto dura realmente
Un decreto ingiuntivo non opposto può diventare titolo esecutivo in qualche mese; se il Comune si oppone, il giudizio di opposizione dura anni. Anche in caso di esito favorevole, i tempi di incasso effettivo da un ente locale sono spesso lunghi. Per una società di progetto che deve pagare una rata semestrale del finanziamento, tre o quattro mesi senza canoni possono bastare a far emergere la crisi.
Il giorno dell’istanza: l’ingresso nella composizione negoziata
Cosa succede
Siamo, nella cronologia tipica, tra il terzo e il quarto mese. L’organo amministrativo della società di progetto prende atto che senza un intervento strutturale la crisi diventa insolvenza. Ha davanti tre strade: continuare a combattere solo in giudizio (e rischiare di arrivare alla sentenza da società già insolvente), depositare subito una domanda di concordato preventivo, oppure accedere alla composizione negoziata della crisi (artt. 12 ss. CCII).
Per una concessione di illuminazione pubblica la composizione negoziata è spesso la scelta più coerente, per una ragione precisa: la crisi nasce da un conflitto con un’unica controparte strategica, il Comune, e da uno squilibrio del piano economico-finanziario che può essere corretto. L’esperto nominato dalla Camera di commercio può facilitare il dialogo con l’ente e con le banche in un contesto riservato e strutturato.
La norma
L’imprenditore commerciale o agricolo che si trova in condizioni di squilibrio patrimoniale o economico-finanziario che rendono probabile la crisi o l’insolvenza può chiedere la nomina di un esperto, tramite la piattaforma telematica nazionale, quando è ragionevolmente perseguibile il risanamento (art. 12 CCII). Con l’istanza, o con successiva istanza, può chiedere l’applicazione di misure protettive (art. 18 CCII): dal giorno della pubblicazione dell’istanza nel registro delle imprese, i creditori non possono acquisire diritti di prelazione non concordati, né iniziare o proseguire azioni esecutive e cautelari sul patrimonio o sui beni e diritti con cui viene esercitata l’attività d’impresa. Sono esclusi dalle misure protettive i diritti di credito dei lavoratori (art. 18, comma 1).
Il comma 5 dell’art. 18 è il cuore della protezione per una società di progetto: i creditori nei cui confronti operano le misure protettive, comprese banche e intermediari finanziari, non possono, per il solo fatto del mancato pagamento di crediti anteriori, rifiutare l’adempimento dei contratti pendenti, provocarne la risoluzione, anticiparne la scadenza o modificarli in danno dell’imprenditore, né revocare le linee di credito.
L’art. 19 CCII disciplina la conferma: il ricorso al tribunale va depositato entro il giorno successivo alla pubblicazione dell’istanza e dell’accettazione dell’esperto; il tribunale fissa l’udienza entro dieci giorni dal deposito; con ordinanza stabilisce la durata delle misure, non inferiore a trenta e non superiore a centoventi giorni, prorogabile su richiesta e acquisito il parere dell’esperto, per una durata complessiva non superiore a duecentoquaranta giorni.
I termini che si attivano
Il termine per il ricorso di conferma è perentorio: lo ha affermato il Tribunale di Genova con decreto del 13 marzo 2023, e il Tribunale di Trani, il 21 marzo 2022, ha ritenuto che il deposito tardivo del ricorso determini l’inefficacia della protezione e la cancellazione della pubblicazione. Gli effetti, peraltro, decorrono solo dalla pubblicazione sia dell’istanza sia dell’accettazione dell’esperto nel registro delle imprese (Trib. Brescia, 2 dicembre 2021). La sospensione feriale non si applica alla durata delle misure protettive (Trib. Torino, 22 agosto 2022).
Cosa può fare la società ora
Questo è il passaggio centrale della cronologia: chi entra nella composizione negoziata quando ha ancora un piano credibile ottiene un ombrello; chi ci entra quando le banche hanno già revocato le linee e il Fisco ha iscritto ipoteca arriva tardi. Qui si colloca il valore dell’esperienza dello Studio: l’Avv. Giuseppe Angelo Monardo, Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021, conosce dall’interno come l’esperto valuta la ragionevole perseguibilità del risanamento, e prepara l’istanza su quel metro.
Concretamente, prima di depositare la società deve avere pronti: un progetto di piano di risanamento che spieghi come il riequilibrio della concessione (o il suo esito alternativo) consenta di servire il debito; la situazione patrimoniale e finanziaria aggiornata; l’elenco dei creditori; la dichiarazione sulle esecuzioni in corso; il test pratico di perseguibilità del risanamento. Va poi deciso verso quali creditori chiedere le misure: banche finanziatrici, fornitore di energia, Agenzia delle Entrate-Riscossione, eventualmente il Comune stesso per eventuali crediti da penali.
Una precisazione onesta, decisiva in questo settore. Le misure protettive bloccano le azioni dei creditori e impediscono la risoluzione dei contratti pendenti per il mancato pagamento di crediti anteriori. Non impediscono al Comune di contestare l’adempimento del servizio e di risolvere la convenzione per ragioni diverse dal mancato pagamento di un suo credito, né sospendono il contenzioso amministrativo. La protezione è uno spazio di negoziazione, non uno scudo totale contro l’ente concedente.
L’errore tipico di questa fase
Usare la composizione negoziata solo per bloccare un’esecuzione, senza un vero progetto di risanamento. I tribunali negano la conferma quando la prospettiva è soltanto liquidatoria (Trib. Bergamo, 15 marzo 2022) o quando c’è un marcato squilibrio senza un piano (Trib. Viterbo, 14 febbraio 2022). Un altro errore è chiedere misure “su misura” che il tribunale non può concedere: secondo il Trib. Catania, 14 giugno 2022, la sospensione dei pagamenti dei debiti erariali e previdenziali non è una misura protettiva tipica e potrebbe semmai essere richiesta come misura cautelare.
Quanto dura realmente
Dalla presentazione dell’istanza alla nomina e all’accettazione dell’esperto passano di regola alcuni giorni o poche settimane. Dalla pubblicazione all’udienza di conferma, secondo la legge, non più di undici giorni; nella pratica dei tribunali l’ordinanza arriva nelle settimane successive. La composizione negoziata nel suo complesso dura di norma 180 giorni, prorogabili.
Dal giorno 30 al giorno 240: le trattative con Comune, banche e Fisco
Cosa succede
Da questo momento in poi la società lavora su tre tavoli contemporaneamente, sotto la regia dell’esperto.
Il tavolo con il Comune riguarda il riequilibrio della concessione: rimodulazione del canone, allungamento della durata, ridefinizione degli obblighi di risparmio energetico, eventuale stralcio di interventi non più sostenibili, definizione transattiva delle penali. Il tavolo con le banche riguarda il finanziamento: moratoria, riscadenziamento, consenso al riequilibrio, eventuale esercizio dei diritti di subentro. Il tavolo con il Fisco e l’INPS riguarda IVA, ritenute e contributi rimasti indietro.
La norma
Per le banche, oltre all’art. 18 comma 5 CCII, il comma 5-bis introdotto dal D.Lgs. 136/2024 precisa che, dopo la conferma delle misure, le banche non possono mantenere la sospensione delle linee di credito, salvo che la sospensione sia imposta dalla disciplina di vigilanza prudenziale. La giurisprudenza di merito ha dato contenuto a queste regole. Il Tribunale di Ivrea, con decreto del 17 febbraio 2023, ha chiarito che alcuni effetti, tra cui il divieto di rifiutare o risolvere i contratti pendenti, operano automaticamente, senza bisogno della conferma del giudice. Il Tribunale di Verona, 22 gennaio 2024, ha ritenuto che la banca possa revocare o sospendere gli affidamenti solo per giusta causa comunicata per iscritto, e che in mancanza possa essere ordinata l’esecuzione dei contratti. Ma lo stesso Tribunale di Verona, con decreto dell’11 dicembre 2025, ha escluso misure cautelari che incidano sul regolamento dei contratti pendenti, come la sospensione dei rimborsi dei finanziamenti, salvo casi eccezionali. Il Tribunale di Vicenza, 23 luglio 2025, ha invece ammesso la sospensione dei pagamenti e il divieto temporaneo di escussione delle garanzie, compresa quella del Fondo di garanzia per le PMI.
Per il rapporto con la pubblica amministrazione due decreti sono particolarmente utili a una società di illuminazione pubblica. Il Tribunale di La Spezia, 23 febbraio 2023, ha ritenuto che durante le misure protettive non operi il blocco dei pagamenti previsto dall’art. 48-bis del D.P.R. 602/1973, sicché le amministrazioni devono pagare regolarmente il debitore. Il Tribunale di Ivrea, 24 dicembre 2025, ha ritenuto inammissibile l’ordine all’ente previdenziale di rilasciare il DURC, ammettendo però l’accertamento interinale dei presupposti, quando funzionale alla continuità aziendale, se il piano è plausibile e prevede il pagamento integrale dell’INPS, anche a rate.
Per il Fisco, il Codice consente di proporre una transazione fiscale anche nell’ambito della composizione negoziata, con le regole e i limiti fissati dall’art. 23 CCII e dalle norme collegate; il D.Lgs. 147/2026 sui tributi locali ha esteso agli stessi tributi locali gli strumenti del Codice. Va ricordato, però, che nella composizione negoziata il Fisco non può essere vincolato contro la sua volontà: un eventuale effetto “forzoso” richiede uno strumento di regolazione della crisi con omologazione.
Sul versante del Comune, la cornice è la revisione della concessione: l’art. 192 D.Lgs. 36/2023 (o la norma corrispondente del codice applicabile) e le clausole di riequilibrio. Se l’accordo non si trova e il rapporto va verso la cessazione, l’art. 191 D.Lgs. 36/2023 disciplina il subentro: le banche finanziatrici possono indicare un operatore economico che subentri nella concessione al posto del concessionario, purché abbia caratteristiche tecniche e finanziarie adeguate.
I termini che si attivano
La durata delle misure protettive è fissata dal tribunale tra trenta e centoventi giorni, prorogabile fino a un massimo complessivo di duecentoquaranta giorni. La richiesta di proroga va presentata prima della scadenza, con il parere dell’esperto. Il Tribunale di Lanciano, 17 ottobre 2025, ha ammesso misure cautelari operanti oltre i 240 giorni, fino a dodici mesi complessivi, per proteggere la liquidità destinata a una cessione di ramo d’azienda: un’apertura significativa ma legata a un caso specifico, da non dare per acquisita.
Cosa può fare la società ora
Nella finestra protetta la società deve produrre una proposta di riequilibrio documentata e condivisa con le banche prima di portarla al Comune. Un ente locale difficilmente firma una revisione del contratto se non vede che i finanziatori la sostengono. In parallelo, va chiesto all’esperto di convocare il Comune: la presenza di un terzo indipendente spesso sblocca una trattativa arenata sul piano politico. Infine, la società deve continuare a eseguire il servizio con regolarità: ogni disservizio in questa fase rafforza la posizione dell’ente.
Il Tribunale di Milano, 19 giugno 2025, ha respinto una misura che inibiva ai creditori i rimedi contrattuali per debiti correnti non pagati, per assenza di periculum: chi è in composizione negoziata deve pagare regolarmente le forniture correnti, a partire dall’energia.
L’errore tipico di questa fase
Trattare con il Comune “da soli”, fuori dal tavolo dell’esperto, e firmare accordi parziali che spostano il problema avanti di sei mesi senza risolverlo. Un altro errore è lasciar scadere le misure senza chiedere la proroga, o chiederla senza dimostrare che le trattative stanno producendo risultati concreti.
Quanto dura realmente
Le trattative con un ente locale sono lente: delibere di giunta, pareri dei revisori, talvolta passaggi in consiglio comunale. Nella pratica, otto-dodici mesi sono un orizzonte realistico per un accordo di riequilibrio, il che significa che spesso la composizione negoziata da sola non basta e va pensata fin dall’inizio la via d’uscita.
Alla chiusura delle trattative: l’accordo con il Comune o lo strumento di regolazione della crisi
Cosa succede
Siamo al termine della composizione negoziata. Le strade possibili, previste dall’art. 23 CCII, sono diverse e la scelta dipende da come sono andati i tre tavoli. Se il Comune ha accettato una revisione della concessione e le banche hanno concesso una moratoria o un riscadenziamento, la composizione può chiudersi con un contratto con uno o più creditori, con una convenzione di moratoria o con un accordo sottoscritto anche dall’esperto. Se invece l’accordo con il Comune c’è, ma le banche o il Fisco non sono tutti d’accordo, la società può ricorrere a uno strumento che produca effetti anche verso chi non ha firmato. Se le trattative falliscono del tutto, si apre la fase più delicata.
La norma
Gli strumenti disponibili per una società di progetto, che di regola non è un’impresa minore, sono quelli del Codice della crisi:
- accordi di ristrutturazione dei debiti (art. 57 CCII), con creditori che rappresentino almeno il sessanta per cento dei crediti; nella forma agevolata (art. 60 CCII) la soglia si riduce alla metà a certe condizioni; nella forma a efficacia estesa (art. 61 CCII) gli effetti si estendono ai creditori non aderenti della stessa categoria, come le banche dissenzienti di un pool;
- transazione fiscale e contributiva negli accordi di ristrutturazione (art. 63 CCII) e nel concordato preventivo (art. 88 CCII);
- piano di ristrutturazione soggetto a omologazione (art. 64-bis CCII), che consente di distribuire il valore anche in deroga alle regole ordinarie di graduazione, con il consenso unanime delle classi;
- concordato preventivo (artt. 84 ss. CCII), anche con domanda con riserva (art. 44 CCII) per guadagnare il tempo necessario a completare il piano;
- concordato semplificato per la liquidazione del patrimonio (art. 25-sexies CCII), accessibile solo dopo una composizione negoziata conclusa senza esito, quando l’esperto ha dichiarato che le trattative si sono svolte secondo correttezza e buona fede.
Per una concessionaria il punto di caduta più delicato è l’art. 95 CCII, letto sul testo vigente: i contratti in corso di esecuzione con pubbliche amministrazioni non si risolvono per effetto del deposito della domanda di concordato, e sono inefficaci i patti contrari. Il deposito della domanda non impedisce la continuazione del contratto se un professionista indipendente attesta la conformità al piano e la ragionevole capacità di adempimento; il beneficio può estendersi al cessionario o conferitario dell’azienda che abbia i requisiti, e la regola opera anche nel concordato liquidatorio quando la continuazione serve alla migliore liquidazione (comma 2, modificato dal D.Lgs. 136/2024). La partecipazione a nuove gare dopo il deposito della domanda richiede invece l’autorizzazione del tribunale o, dopo l’apertura, del giudice delegato.
I termini che si attivano
Se le misure protettive stanno per scadere e la società intende depositare una domanda di accesso a uno strumento di regolazione della crisi, i tempi vanno coordinati in modo da non lasciare scoperti neppure pochi giorni. Nel concordato con riserva il tribunale assegna un termine per il deposito del piano, della proposta e dell’attestazione; il concordato semplificato va chiesto entro sessanta giorni dalla comunicazione della relazione finale dell’esperto.
Cosa può fare la società ora
Qui si decide se la concessione resta in capo alla società di progetto, passa a un terzo tramite cessione dell’azienda o subentro, oppure cessa. Se il piano è in continuità, l’attestazione prevista dall’art. 95 CCII diventa il documento chiave per evitare che il Comune consideri il concordato come causa di risoluzione. Se il piano prevede la cessione dell’azienda a un operatore del settore, occorre verificare che il cessionario abbia i requisiti di qualificazione richiesti dalla concessione e coordinare l’operazione con le regole del Codice dei contratti pubblici sulle modifiche soggettive del concessionario.
Una nota sulle persone fisiche. Spesso i soci della società di progetto hanno rilasciato fideiussioni personali a favore delle banche. Per loro, se esposti per importi che non riescono a sostenere, possono venire in rilievo le procedure di sovraindebitamento: la ristrutturazione dei debiti del consumatore, il concordato minore (artt. 74-83 CCII) quando svolgono a loro volta un’impresa minore, la liquidazione controllata (artt. 268-277 CCII) e l’esdebitazione (artt. 278-283 CCII). Il Tribunale di Avellino, 5 dicembre 2022, ha escluso che le misure protettive della società si estendano automaticamente al patrimonio dei fideiussori soci; il Tribunale di Venezia, 6 febbraio 2023, le ha invece estese ai garanti che avevano messo a disposizione i propri beni per il risanamento. La protezione dei garanti va quindi progettata, non presunta.
L’errore tipico di questa fase
Depositare un concordato “in bianco” solo per guadagnare tempo, senza aver verificato che il Comune non abbia già risolto validamente la convenzione prima del deposito. L’art. 95 CCII impedisce che il contratto si risolva per effetto del deposito della domanda; non fa rivivere un contratto già risolto, né impedisce una risoluzione fondata su un inadempimento del servizio. Un altro errore frequente è dimenticare che il Tribunale di Modena, nel dicembre 2022, ha escluso che l’art. 18 comma 5 CCII imponga di proseguire un contratto ormai scaduto: per le concessioni di illuminazione arrivate a scadenza e gestite in proroga, la protezione dei contratti pendenti può non operare.
Quanto dura realmente
Un accordo di ristrutturazione può essere negoziato e omologato in alcuni mesi se la base delle trattative è già stata costruita nella composizione negoziata. Un concordato preventivo in continuità richiede in genere tra sei mesi e un anno fino all’omologazione, a seconda del tribunale e del grado di opposizione dei creditori.
Dopo uno-quattro anni: il contenzioso sulla fine del rapporto, l’indennizzo e il subentro
Cosa succede
Se il riequilibrio non è stato raggiunto, la cronologia arriva alla sua tappa più lunga: il giudizio sulla cessazione della concessione. Le ipotesi sono tre. Il Comune ha risolto per inadempimento del concessionario e la società contesta la legittimità della risoluzione. Il Comune ha revocato la concessione per motivi di interesse pubblico, e la società chiede quanto la legge le riconosce. La società stessa ha chiesto la risoluzione per inadempimento del Comune (canoni non pagati, mancato riequilibrio dovuto), o ha esercitato il recesso nei casi previsti.
La norma
L’art. 190 D.Lgs. 36/2023 (per i contratti precedenti, l’art. 176 D.Lgs. 50/2016 o l’art. 158 D.Lgs. 163/2006) regola le conseguenze economiche della cessazione anticipata. In sintesi, quando la concessione viene meno per inadempimento dell’ente concedente o per revoca per motivi di interesse pubblico, al concessionario spettano il rimborso del valore delle opere realizzate (al netto degli ammortamenti, o dei costi effettivamente sostenuti se le opere non hanno ancora superato il collaudo), le penali e gli altri costi derivanti dallo scioglimento, e un indennizzo a titolo di mancato guadagno, secondo i criteri della norma e della convenzione. Queste somme sono destinate in via prioritaria al soddisfacimento dei crediti dei finanziatori. Quando invece la risoluzione dipende da un inadempimento del concessionario, il quadro si rovescia e il Comune può far valere i propri danni.
L’art. 191 D.Lgs. 36/2023 regola il subentro: in caso di risoluzione per inadempimento del concessionario, gli enti finanziatori possono impedirla designando un operatore economico che subentri nella concessione, se ha caratteristiche tecniche e finanziarie corrispondenti e se l’inadempimento che ha causato la risoluzione cessa entro un termine fissato.
Sul piano della giurisdizione, come si è visto, il contenzioso sulla risoluzione appartiene di regola al giudice ordinario; la contestazione di un atto di revoca per interesse pubblico, invece, passa per il giudice amministrativo, mentre la quantificazione dell’indennizzo può tornare davanti al giudice ordinario o, se la convenzione lo prevede, a un arbitrato.
I termini che si attivano
I termini di prescrizione dei crediti (canoni, rimborsi, indennizzi, interessi) vanno interrotti con atti scritti mentre si tratta: dieci anni per la generalità dei crediti contrattuali, salvo termini più brevi per particolari pretese. Le riserve iscritte durante l’esecuzione vanno coltivate nei termini contrattuali. Se la convenzione contiene una clausola arbitrale, i termini e le modalità di attivazione dell’arbitrato vanno verificati sin dall’inizio.
Cosa può fare la società ora
Se la società è in procedura, il contenzioso sulla fine della concessione diventa un attivo del piano: il credito per rimborso e indennizzo va valorizzato, documentato e difeso perché è spesso la principale fonte di soddisfazione dei creditori. Se è stata ceduta l’azienda o è avvenuto il subentro, va definito per contratto chi coltiva il contenzioso pregresso e a chi spettano le somme. Se il giudizio riguarda una delibera di revoca o di archiviazione della proposta, è utile ricordare ancora la Consiglio di Stato, Sez. V, n. 5063/2025: il giudice amministrativo verifica in primo luogo la competenza dell’organo che ha adottato l’atto.
L’errore tipico di questa fase
Consegnare gli impianti senza un verbale analitico dello stato di consistenza, dei lavori eseguiti e dei materiali a magazzino. Nel contenzioso sull’indennizzo, la prova del valore delle opere realizzate e non ammortizzate è tutto: senza verbale in contraddittorio, il Comune avrà buon gioco a contestare ogni voce.
C’è poi un errore speculare, che riguarda la transizione verso il nuovo gestore. Quando la concessione cessa, il Comune deve garantire la continuità del servizio e spesso pretende che il concessionario uscente continui a gestire gli impianti fino al subentro. È un momento in cui la società in crisi rischia di sostenere costi senza titolo chiaro per il corrispettivo: ogni prestazione resa dopo la cessazione va regolata per iscritto, con l’indicazione del corrispettivo dovuto per la gestione transitoria, e ogni consegna di dati tecnici (mappature degli impianti, software di telecontrollo, giacenze di magazzino) va verbalizzata. Sono elementi che pesano sia nel contenzioso sull’indennizzo sia, se la società è in procedura, nella valutazione dell’attivo.
Quanto dura realmente
Un contenzioso di questo tipo, tra primo grado ed eventuali impugnazioni, si misura in anni. Per questo il contenzioso non può essere l’unica strategia: deve camminare insieme a un percorso di risanamento che consenta alla società, o almeno all’azienda, di arrivare viva alla sentenza.
La stessa crisi, due calendari
Le due simulazioni che seguono sono ipotesi dimostrative, non casi reali. Partono dagli stessi dati: una società di progetto titolare di una concessione di illuminazione pubblica in finanza di progetto, con canone annuo di 1.675.041,60 euro pagato in rate trimestrali da 418.760,40 euro, debito bancario residuo di 7.843.219,35 euro con rata semestrale di 386.214,57 euro, costo mensile dell’energia a carico del concessionario pari a 61.327,80 euro. Il risparmio energetico garantito in gara era del 62%; il Comune ne misura il 54,3%.
Calendario A: la società che agisce alle finestre giuste
- Lunedì 9 marzo 2026. PEC del Comune: contestazione del mancato risparmio, applicazione di penali e sospensione del canone trimestrale di 418.760,40 euro. Termine di dieci giorni per le controdeduzioni.
- Giovedì 19 marzo 2026. Controdeduzioni depositate con la relazione tecnica sulla baseline dei consumi e i dati dei sistemi di telecontrollo; richiesta di accesso agli atti. Comunicazione formale alle banche finanziatrici.
- Lunedì 23 marzo 2026. Messa in mora del Comune per il canone sospeso e domanda motivata di revisione della concessione, con modello finanziario aggiornato che quantifica lo squilibrio causato dall’aumento dei costi energetici.
- Martedì 7 aprile 2026. Istanza di composizione negoziata sulla piattaforma, con richiesta di misure protettive verso banche, fornitore di energia e agente della riscossione.
- Martedì 14 aprile 2026. Pubblicazione dell’istanza e dell’accettazione dell’esperto nel registro delle imprese.
- Mercoledì 15 aprile 2026. Ricorso per la conferma delle misure, depositato il giorno successivo alla pubblicazione.
- Giovedì 23 aprile 2026. Udienza, entro dieci giorni dal deposito. Il tribunale conferma le misure per 120 giorni: la protezione copre fino al 21 agosto 2026, senza alcuna sospensione nel mese di agosto.
- Agosto 2026. Richiesta di proroga, con parere favorevole dell’esperto che documenta il tavolo con il Comune. Secondo l’impostazione che computa il limite dalla pubblicazione, la protezione complessiva non può andare oltre il 10 dicembre 2026.
- Mercoledì 18 novembre 2026. La giunta approva lo schema di revisione della concessione: durata prolungata di quattro anni, canone rimodulato, nuova soglia di risparmio misurata con un protocollo condiviso, penali definite in via transattiva. Le banche firmano un riscadenziamento.
Esito: la composizione negoziata si chiude con un contratto con i creditori e la revisione della concessione. La società conserva la concessione, le banche conservano la fonte di rimborso, il Comune conserva il servizio.
Calendario B: la società che lascia correre
- Lunedì 9 marzo 2026. Stessa PEC. La società risponde con una lettera dell’amministratore di due pagine, senza dati, e chiede un incontro politico.
- Mercoledì 20 maggio 2026. Il Comune adotta un provvedimento che, oltre a contestare l’inadempimento, annulla in autotutela l’atto di approvazione della proposta. Il termine di sessanta giorni per impugnarlo al TAR scade domenica 19 luglio e slitta a lunedì 20 luglio 2026. La società non lo impugna, convinta che “si tratterà”.
- Lunedì 8 giugno 2026. La banca agente del pool sospende la linea di credito IVA dopo aver saputo della contestazione da terzi.
- Lunedì 22 giugno 2026. La rata semestrale da 386.214,57 euro non viene pagata. La società paga l’energia ma sospende IVA e contributi.
- Lunedì 14 settembre 2026. DURC irregolare: il Comune trattiene anche i pochi importi non contestati. Il fornitore di energia ottiene un decreto ingiuntivo.
- Lunedì 19 ottobre 2026. Le banche dichiarano la decadenza dal beneficio del termine sull’intero debito di 7.843.219,35 euro ed escutono le fideiussioni dei soci.
- Giovedì 14 gennaio 2027. Ricorso per l’apertura della liquidazione giudiziale. A questo punto una composizione negoziata è ancora formalmente possibile, ma l’esperto dovrà valutare un risanamento su un’impresa con le linee revocate, il rapporto concessorio travolto da un atto non impugnato e i soci esposti personalmente.
Esito: la stessa crisi, con gli stessi numeri, porta in dieci mesi a una procedura liquidatoria. La differenza non sta nei dati di partenza, ma nelle finestre perse: le controdeduzioni, il termine per il TAR, il momento di accesso alla composizione negoziata.
Simulazione sul recupero dei crediti verso il Comune
Ipotesi: tre canoni trimestrali non pagati per 1.256.281,20 euro, di cui il Comune contesta solo la quota di penali pari a 97.418,33 euro. La società chiede decreto ingiuntivo per la parte non contestata (1.158.862,87 euro). Il titolo esecutivo viene notificato lunedì 14 settembre 2026: per l’art. 14 del D.L. 669/1996 l’esecuzione forzata non può iniziare prima che siano decorsi centoventi giorni, cioè non prima di martedì 12 gennaio 2027. Su tutto l’importo maturano gli interessi moratori del D.Lgs. 231/2002 dalla scadenza di ciascuna fattura. Se nel frattempo la società è in composizione negoziata con misure protettive confermate, il Tribunale di La Spezia (decreto del 23 febbraio 2023) offre un argomento per sostenere che il Comune non possa bloccare il pagamento invocando l’art. 48-bis del D.P.R. 602/1973. Se invece il Comune fosse in dissesto, i crediti anteriori seguirebbero la procedura di liquidazione del dissesto e l’esecuzione sarebbe preclusa dall’art. 248 TUEL.
I binari paralleli: come cambia la cronologia quando si attiva un rimedio
La cronologia descritta finora non è un binario unico. Ogni rimedio attivato sposta i tempi e cambia i rapporti di forza.
Binario amministrativo. Se la società impugna al TAR un atto autoritativo con domanda cautelare, la decisione sulla sospensiva arriva in tempi brevi. Una sospensiva favorevole congela gli effetti dell’annullamento o della revoca e dà alla società una posizione molto più forte al tavolo delle trattative. Senza impugnazione, l’atto si consolida e ogni trattativa parte da una posizione di debolezza.
Binario civile. Se il contenzioso riguarda l’esecuzione (canoni, penali, riequilibrio, risoluzione), la causa davanti al tribunale civile ha tempi lunghi, ma il ricorso per decreto ingiuntivo sui crediti non contestati produce effetti rapidi sulla cassa. L’azione di accertamento dell’illegittimità della risoluzione, a sua volta, è il presupposto per chiedere i danni o, in alternativa, il rimborso e l’indennizzo dell’art. 190 D.Lgs. 36/2023 (o della norma corrispondente).
Binario della crisi. La composizione negoziata non sospende i giudizi tra la società e il Comune, ma ferma le azioni esecutive e cautelari dei creditori verso cui operano le misure e impedisce, per il solo mancato pagamento di crediti anteriori, la risoluzione dei contratti pendenti. Il Tribunale di Milano, con decreto del 4 luglio 2025, ha però chiarito i limiti delle misure cautelari: non si possono ottenere la cancellazione di un’ipoteca o il ripristino delle somme già pignorate. La protezione guarda avanti, non cancella ciò che è già accaduto.
Binario concorsuale. Il deposito di una domanda di concordato preventivo innesca la protezione dell’art. 95 CCII sui contratti pubblici e, con le misure protettive dell’art. 54 CCII, ferma le azioni dei creditori. Un accordo di ristrutturazione con transazione fiscale (art. 63 CCII) consente di regolare anche i debiti fiscali e contributivi accumulati nella fase di tensione, secondo le regole e con i limiti previsti, e la riforma del D.Lgs. 147/2026 ha esteso gli strumenti del Codice ai tributi locali.
Binario delle persone. Mentre la società attraversa la sua procedura, i soci garanti possono trovarsi esposti per le fideiussioni. Per loro i binari sono quelli del sovraindebitamento, che vanno coordinati con lo strumento scelto dalla società: un accordo di ristrutturazione che preveda la liberazione dei garanti, o almeno una moratoria, cambia radicalmente la posizione personale dei soci.
Va anche ricordato che i binari possono incrociarsi male. Un accordo di riequilibrio con il Comune firmato fuori da ogni procedura, per esempio, non vincola le banche; un concordato depositato senza aver coordinato le banche può spingerle a votare contro. La sequenza giusta è quasi sempre: prima la protezione e il tavolo dell’esperto, poi l’accordo con il Comune condiviso con i finanziatori, infine lo strumento che rende l’accordo opponibile a tutti. Il Tribunale di Bergamo, 24 febbraio 2022, ha precisato che le misure protettive vanno chieste nei confronti di creditori individuati e non in via generalizzata; il Tribunale di Padova, 25 febbraio 2022, ha invece ammesso misure estese a tutti i creditori quando l’esperto non solleva obiezioni e la misura è funzionale alle trattative. Anche questo va calibrato fin dall’istanza.
Le cinque finestre critiche
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Le controdeduzioni alla contestazione del Comune. È il momento in cui si fissano i fatti. Una risposta tecnica, documentata e tempestiva costruisce la prova del giudizio futuro; una risposta generica la regala all’ente.
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I sessanta giorni per impugnare al TAR un provvedimento autoritativo. Se il Comune annulla o revoca, il termine dell’art. 29 c.p.a. è la porta che, una volta chiusa, non si riapre. Nessuna trattativa lo sospende.
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La comunicazione alle banche finanziatrici. In project financing il silenzio verso il pool è esso stesso un rischio: va gestito con un’informativa tempestiva e un modello finanziario aggiornato, prima che la notizia arrivi da altri.
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Il giorno successivo alla pubblicazione nella composizione negoziata. Il ricorso per la conferma delle misure protettive va depositato entro quel giorno. Il termine è perentorio e il ritardo fa perdere la protezione.
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La scadenza delle misure protettive. Prima che scadano, la società deve avere chiesto la proroga o essere pronta a depositare la domanda di accesso a uno strumento di regolazione della crisi. Un giorno di scopertura può bastare perché un creditore agisca.
Le domande sul tempo
Il Comune mi ha sospeso i canoni da tre mesi: è troppo tardi per la composizione negoziata?
No, se l’impresa è ancora in uno stato di crisi o di insolvenza reversibile e il risanamento è ragionevolmente perseguibile. È però tardi per molte delle cose che si sarebbero potute fare al giorno 0: se le banche hanno già revocato le linee o dichiarato la decadenza, la protezione dell’art. 18 comma 5 CCII non può far rivivere ciò che è già stato revocato.
Sono passati settanta giorni dall’annullamento in autotutela: posso ancora fare qualcosa?
Il termine ordinario di sessanta giorni per l’azione di annullamento è scaduto, salvo che il provvedimento non sia stato notificato correttamente o che la sospensione feriale di agosto abbia spostato la scadenza. Restano da valutare i profili risarcitori e le domande che appartengono al giudice ordinario, ma il provvedimento in sé, di regola, si è consolidato.
Quanto dura in tutto la protezione dalle azioni dei creditori?
Le misure protettive nella composizione negoziata durano da trenta a centoventi giorni per ordinanza, prorogabili fino a un massimo complessivo di duecentoquaranta giorni. Oltre quel limite occorre uno strumento di regolazione della crisi con le proprie misure (art. 54 CCII); alcune misure cautelari specifiche sono state ammesse per periodi più lunghi in casi particolari.
Quanto tempo deve aspettare la società per pignorare il Comune dopo aver ottenuto il decreto?
Centoventi giorni dalla notifica del titolo esecutivo, per l’art. 14 del D.L. 669/1996. A questo si aggiungono i limiti dell’art. 159 TUEL sulle somme vincolate e, se l’ente è in dissesto, il divieto di azioni esecutive dell’art. 248 TUEL.
Entro quanto tempo il Comune può annullare d’ufficio l’aggiudicazione della concessione?
L’art. 21-nonies della L. 241/1990 consente l’annullamento d’ufficio entro un termine ragionevole e, per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, comunque non oltre dodici mesi dalla loro adozione, salvo i casi di false rappresentazioni o dichiarazioni. Se il Comune annulla dopo molti anni dall’aggiudicazione, la tempestività dell’esercizio del potere è il primo profilo da verificare nell’impugnazione.
Le misure protettive valgono anche contro il Comune?
Valgono verso i creditori nei cui confronti sono state chieste e confermate, e il Comune è creditore solo per eventuali penali o rimborsi. La regola dell’art. 18 comma 5 CCII impedisce la risoluzione dei contratti pendenti per il solo mancato pagamento di crediti anteriori; non impedisce all’ente di contestare l’esecuzione del servizio né sospende i giudizi in corso. Per questo, nella fase protetta, il servizio va eseguito con la massima regolarità.
Se deposito un concordato, il Comune può risolvere la concessione il giorno dopo?
Non per effetto del deposito della domanda: l’art. 95 CCII lo esclude e rende inefficaci i patti contrari. Il Comune può però far valere inadempimenti del servizio, ed è per questo che la continuità della gestione, attestata da un professionista indipendente, è decisiva.
Le pronunce che scandiscono la procedura
Le pronunce di merito sulla composizione negoziata sono tratte dal massimario 2026 della Camera di commercio di Pistoia-Prato (fonte secondaria, che riporta tribunale e data ma non il numero del provvedimento). Il principio è riformulato in parole proprie.
Tappa 1 e 3: la contestazione e il provvedimento del Comune
- Consiglio di Stato, Sez. V, n. 5063/2025 (pubblicata nel giugno 2025). Nella finanza di progetto spettano al consiglio comunale la valutazione dell’interesse pubblico e della fattibilità della proposta e l’inserimento dell’opera nella programmazione; alla dirigenza compete la fase di gara. Rilevanza: quando il Comune “chiude” o contesta un’operazione di finanza di progetto con un atto della giunta, il vizio di incompetenza è il primo motivo da verificare.
Tappa 5: l’ingresso nella composizione negoziata
- Trib. Brescia, 2 dicembre 2021. Le misure producono effetti solo dalla pubblicazione nel registro delle imprese sia dell’istanza sia dell’accettazione dell’esperto. Rilevanza: fino a quel momento la società non è protetta, e va pianificata la sequenza dei giorni.
- Trib. Trani, 21 marzo 2022. Il deposito tardivo del ricorso di conferma rende inefficace la protezione e comporta la cancellazione della pubblicazione. Rilevanza: il giorno successivo alla pubblicazione è un termine da rispettare senza eccezioni.
- Trib. Genova, 13 marzo 2023. Il termine per depositare il ricorso di conferma delle misure è perentorio. Rilevanza: conferma la rigidità della finestra di accesso.
- Trib. Torino, 22 agosto 2022. La sospensione feriale non incide sulla durata delle misure protettive. Rilevanza: chi ottiene la conferma a fine aprile e conta su agosto per guadagnare tempo sbaglia i calcoli.
- Trib. Bergamo, 15 marzo 2022. Una prospettiva soltanto liquidatoria non consente di confermare le misure. Rilevanza: la società deve presentarsi con un piano di continuità della concessione, non con un progetto di chiusura.
- Trib. Catania, 14 giugno 2022. La sospensione dei pagamenti dei debiti erariali e previdenziali non rientra tra le misure protettive tipiche e può semmai essere chiesta come misura cautelare. Rilevanza: i debiti con Fisco e INPS vanno gestiti con gli strumenti propri (transazione, rateizzazioni), non con una richiesta impropria.
Tappa 6: le trattative con Comune, banche e Fisco
- Trib. La Spezia, 23 febbraio 2023. Durante le misure protettive non opera il blocco dei pagamenti previsto dall’art. 48-bis del D.P.R. 602/1973 e le amministrazioni devono pagare il debitore. Rilevanza: è l’argomento per evitare che il Comune trattenga i canoni dovuti a causa di cartelle non pagate.
- Trib. Ivrea, 24 dicembre 2025. Non si può ordinare all’ente previdenziale di rilasciare il DURC, ma si può accertare in via interinale la sussistenza dei presupposti se il piano è plausibile e prevede il pagamento integrale dell’INPS, anche a rate. Rilevanza: senza DURC regolare il Comune non paga; è una via per sbloccare i pagamenti.
- Trib. Ivrea, 17 febbraio 2023. Alcuni effetti, tra cui il divieto di rifiutare o risolvere i contratti pendenti, operano automaticamente senza conferma del tribunale. Rilevanza: la società di progetto è protetta nei rapporti contrattuali in corso già dalla pubblicazione.
- Trib. Verona, 22 gennaio 2024. La banca può revocare o sospendere gli affidamenti solo per giusta causa comunicata per iscritto; altrimenti può esserle ordinato di eseguire i contratti. Rilevanza: tutela le linee di credito su cui la società di progetto regge la gestione corrente.
- Trib. Verona, 11 dicembre 2025. Non sono ammesse misure cautelari che modifichino il regolamento dei contratti pendenti, come la sospensione dei rimborsi dei finanziamenti, salvo casi eccezionali. Rilevanza: la moratoria sul finanziamento di progetto va negoziata con le banche, non imposta.
- Trib. Vicenza, 23 luglio 2025. Ammesse la sospensione dei pagamenti e il divieto temporaneo di escutere le garanzie, comprese quelle del Fondo di garanzia per le PMI. Rilevanza: apre uno spazio di tutela per le garanzie pubbliche che spesso assistono i finanziamenti.
- Trib. Milano, 19 giugno 2025. Respinta, per mancanza di periculum, la misura che vietava ai creditori di attivare i rimedi contrattuali per debiti correnti non pagati. Rilevanza: durante le trattative la fornitura di energia va pagata regolarmente.
- Trib. Lanciano, 17 ottobre 2025. Misure cautelari ammesse oltre i 240 giorni, fino a dodici mesi complessivi, per proteggere la liquidità legata alla cessione di un ramo d’azienda. Rilevanza: precedente da valutare se la soluzione passa per la cessione della concessione a un operatore del settore.
Tappa 7 e binari paralleli: l’esito e i limiti della protezione
- Trib. Modena, dicembre 2022. L’art. 18 comma 5 CCII non impone di proseguire un contratto già scaduto. Rilevanza: le concessioni gestite in proroga dopo la scadenza richiedono una verifica preliminare sulla protezione applicabile.
- Trib. Avellino, 5 dicembre 2022 e Trib. Venezia, 6 febbraio 2023. Le misure non si estendono automaticamente ai fideiussori soci, ma possono essere estese ai garanti che mettono i propri beni a disposizione del risanamento. Rilevanza: la protezione dei soci garanti va chiesta e motivata.
- Trib. Bergamo, 24 febbraio 2022 e Trib. Padova, 25 febbraio 2022. Orientamenti diversi sulle misure verso tutti i creditori: per il primo vanno individuati i destinatari, per il secondo sono ammissibili misure generalizzate se funzionali alle trattative. Rilevanza: l’istanza va calibrata sull’orientamento del tribunale competente.
- Trib. Milano, 4 luglio 2025. Inammissibili la cancellazione di un’ipoteca e il ripristino delle somme già pignorate. Rilevanza: la protezione non cancella gli effetti già prodotti; ecco perché il tempo dell’accesso è decisivo.
Cosa può fare lo Studio Monardo: interveniamo alla tappa in cui ti trovi
Lo Studio lavora con un’impostazione cronologica: prima capiamo in quale tappa si trova la società, poi attiviamo gli strumenti utili in quella fase, senza perdere di vista le successive.
- Analisi dell’atto del Comune entro pochi giorni dalla ricezione. Qualifichiamo la contestazione (inadempimento, risoluzione, annullamento, revoca), individuiamo il codice dei contratti applicabile e i termini che si sono attivati, verifichiamo la competenza dell’organo che ha deciso.
- Redazione delle controdeduzioni e della richiesta di riequilibrio. Costruiamo la risposta tecnica insieme ai consulenti della società e, con i commercialisti dello staff, impostiamo la domanda di revisione del piano economico-finanziario con i numeri dello squilibrio.
- Scelta del giudice e tutela nei termini. Se l’atto ha natura autoritativa predisponiamo l’impugnazione nei sessanta giorni, con domanda cautelare; se riguarda l’esecuzione del rapporto impostiamo l’azione davanti al giudice ordinario.
- Recupero dei canoni non pagati. Separiamo crediti certi e contestati, chiediamo decreto ingiuntivo per i primi, calcoliamo gli interessi moratori, gestiamo l’attesa dei centoventi giorni e le verifiche sulle somme impignorabili dell’ente.
- Gestione di DURC, cartelle e blocchi dei pagamenti. Verifichiamo la posizione fiscale e contributiva e, quando la società è in composizione negoziata, chiediamo al tribunale le misure utili a evitare che il Comune trattenga i pagamenti.
- Preparazione e deposito dell’istanza di composizione negoziata. Costruiamo il progetto di piano, il test di perseguibilità del risanamento, l’elenco dei creditori e il ricorso di conferma delle misure, rispettando il giorno successivo alla pubblicazione.
- Conduzione delle trattative con il Comune e con il pool di banche. Prepariamo le proposte di revisione della concessione condivise con i finanziatori, negoziamo moratorie e riscadenziamenti, gestiamo l’eventuale subentro o la cessione dell’azienda.
- Scelta dello strumento di uscita. Valutiamo accordo di ristrutturazione, transazione fiscale e contributiva, piano soggetto a omologazione o concordato preventivo con la protezione dell’art. 95 CCII, coordinando i tempi con la scadenza delle misure.
- Tutela dei soci garanti. Verifichiamo la posizione personale dei fideiussori e, se necessario, impostiamo gli strumenti di sovraindebitamento coordinandoli con la procedura della società.
- Contenzioso sulla fine del rapporto. Documentiamo il valore delle opere, i costi e il mancato guadagno, e seguiamo il giudizio su risoluzione, revoca e indennizzo in tutti i gradi.
L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista; coordinatore di uno staff multidisciplinare operante a livello nazionale in diritto bancario e tributario; Gestore della crisi da sovraindebitamento (L. 3/2012) iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia; professionista fiduciario di un OCC (Organismo di Composizione della Crisi); Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021.
In una crisi da concessione l’abilitazione che pesa di più è quella di Esperto Negoziatore della crisi d’impresa: conoscere dall’interno come l’esperto valuta il piano e conduce il tavolo con i creditori permette di preparare l’istanza e le trattative su quel metro, evitando le domande che i tribunali respingono. La qualifica di Gestore della crisi da sovraindebitamento serve invece a proteggere le persone fisiche coinvolte, a partire dai soci garanti.
La strategia resta la stessa dall’analisi iniziale fino all’eventuale giudizio in Cassazione: lo stesso difensore segue la controversia con il Comune, la procedura della società e i gradi di impugnazione, senza cambi di linea. Avvocati e commercialisti dello staff lavorano sullo stesso fascicolo: il modello finanziario, il piano di risanamento e le difese giuridiche nascono insieme, non in uffici separati.
Chiusura
Una concessione di illuminazione pubblica in finanza di progetto è un rapporto lungo vent’anni che può incrinarsi in poche settimane. La contestazione del Comune, la sospensione dei canoni, il silenzio con le banche e un termine processuale lasciato scadere bastano a trasformare un problema contrattuale in una crisi d’impresa. Il tempo è la risorsa più preziosa della società in crisi, e quella che si spreca più facilmente. Chi conosce la cronologia sa che ogni tappa ha una finestra: le controdeduzioni, i sessanta giorni, il giorno successivo alla pubblicazione, la scadenza delle misure.
Lo Studio Monardo è attrezzato per questa materia perché l’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021, e quindi conosce dall’interno lo strumento che consente di trattare con Comune e banche sotto protezione, ed è avvocato cassazionista con uno staff multidisciplinare in diritto bancario e tributario, capace di seguire il contenzioso con l’ente e i rapporti con finanziatori e Fisco nella stessa strategia. Non promettiamo risultati: costruiamo la strategia sulla tappa in cui la società si trova.
📩 Il Comune ha già contestato il contratto o il canone è sospeso? Contatta lo Studio Monardo oggi stesso: tutti i recapiti per raggiungerci sono indicati qui sotto, in fondo all’articolo.
