Società Di Efficientamento Energetico Per La PA In Crisi Con Enti Che Non Pagano I Canoni: Cosa Può Fare Uno Studio Legale?

Una società di efficientamento energetico che lavora con la pubblica amministrazione, una ESCo (Energy Service Company) che ha riqualificato scuole, municipi, impianti di illuminazione o centrali termiche di ospedali, vive di un equilibrio preciso: anticipa l’investimento, spesso con un finanziamento bancario o un leasing, e lo recupera negli anni attraverso i canoni periodici pagati dall’ente. Quando il Comune, la Provincia o l’azienda sanitaria smette di pagare, o paga con mesi di ritardo, l’equilibrio salta. Le rate del finanziamento continuano a scadere, i fornitori di componenti e i subappaltatori premono, l’INPS e il Fisco non aspettano, e la società si ritrova con un attivo fatto quasi solo di crediti verso enti pubblici difficili da incassare.

In questa materia conta più cosa dicono i giudici che la lettera della legge. Le norme sui ritardi di pagamento, sul dissesto degli enti locali, sull’impignorabilità delle somme comunali e sulla composizione negoziata sono scritte in termini generali; è la giurisprudenza a stabilire se il credito della ESCo produce interessi di mora, davanti a quale giudice si fa valere, cosa succede se l’ente è in dissesto, se la banca tesoriera può rifiutare il pagamento, se durante le trattative con i creditori la PA può trattenere i pagamenti. In questa analisi trovi le decisioni che devi conoscere, ciascuna tradotta in conseguenze pratiche per la tua società.

Il tema sta esattamente al crocevia di due competenze certificate dello Studio Monardo. Da un lato c’è la crisi d’impresa: l’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021, cioè una delle figure che il sistema della composizione negoziata prevede per accompagnare le trattative tra impresa e creditori, banche comprese. Dall’altro c’è la riscossione dei crediti verso enti pubblici, che passa spesso per decreti ingiuntivi, esecuzioni contro tesorieri e contenziosi che arrivano fino all’ultimo grado: qui pesa la qualifica di avvocato cassazionista, che consente di seguire la stessa linea difensiva dal primo atto fino alla Corte di Cassazione.

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Il quadro normativo in breve

Per capire su cosa si sono pronunciati i giudici, bastano poche coordinate.

Il contratto. Il rapporto tra ESCo ed ente pubblico è di solito un contratto di rendimento energetico (EPC, Energy Performance Contract), in cui il corrispettivo è legato al risparmio garantito, oppure un contratto di servizio energia o una concessione inserita in un’operazione di partenariato pubblico privato, oggi disciplinata dal Libro IV del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023). La caratteristica comune è che l’investimento iniziale è del privato e la remunerazione arriva per canoni nel tempo: proprio per questo, il ritardo dell’ente colpisce il punto più debole della struttura finanziaria.

I tempi di pagamento. Il D.Lgs. 231/2002 sui ritardi nelle transazioni commerciali si applica anche quando il debitore è una pubblica amministrazione. Il termine ordinario è di trenta giorni; nei rapporti con la PA può essere portato fino a sessanta solo con pattuizione espressa e giustificata dalla natura del contratto, e per gli enti del Servizio sanitario nazionale il termine è di sessanta giorni. Scaduto il termine, gli interessi moratori decorrono automaticamente, senza bisogno di messa in mora, al tasso fissato dall’art. 5 del decreto.

L’esecuzione contro gli enti. Contro una pubblica amministrazione il titolo esecutivo non si mette in esecuzione subito: l’art. 14 del D.L. 669/1996 impone un termine dilatorio di centoventi giorni dalla notifica del titolo. Per gli enti locali, poi, l’art. 159 del Testo unico enti locali (D.Lgs. 267/2000) rende impignorabili le somme destinate a stipendi, rate di mutui e servizi indispensabili, a condizione che l’ente adotti ogni semestre la delibera che quantifica tali somme e la notifichi al tesoriere.

Il dissesto. Se l’ente dichiara il dissesto finanziario, l’art. 248 TUEL vieta di iniziare o proseguire azioni esecutive per i debiti di competenza dell’organo straordinario di liquidazione, rende inefficaci verso l’ente e il tesoriere i pignoramenti eseguiti dopo la delibera e stabilisce che i debiti insoluti non producono interessi né rivalutazione fino all’approvazione del rendiconto della gestione straordinaria (comma 4, nel testo modificato dalla L. 199/2025 come riportato da Brocardi).

Gli strumenti della crisi. Per la ESCo in difficoltà il Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza (D.Lgs. 14/2019, con i correttivi tra cui il D.Lgs. 136/2024) offre la composizione negoziata (artt. 12-25-undecies), con misure protettive e cautelari (artt. 18-19), gli accordi di ristrutturazione (artt. 57, 60, 61), il piano di ristrutturazione soggetto a omologazione (art. 64-bis), il concordato preventivo (artt. 84 ss.) e la transazione fiscale e contributiva (artt. 63 e 88). Se la società ha le dimensioni dell’impresa minore (art. 2, comma 1, lett. d CCII: attivo patrimoniale annuo non superiore a 300.000 euro e ricavi annui non superiori a 200.000 euro nei tre esercizi precedenti, e debiti anche non scaduti non superiori a 500.000 euro, requisiti da possedere congiuntamente), entrano in gioco il concordato minore (artt. 74-83) e la liquidazione controllata (artt. 268 ss.). Una ESCo che ha realizzato anche un solo impianto di dimensioni medie supera quasi sempre queste soglie: nella maggior parte dei casi il terreno è quello degli strumenti per l’impresa “sopra soglia”.

Due norme del Codice della crisi sono poi decisive per chi lavora con la PA. L’art. 18, comma 5, impedisce ai creditori interessati dalle misure protettive, banche comprese, di rifiutare l’adempimento dei contratti pendenti, risolverli, anticiparne la scadenza o revocare le linee di credito per il solo mancato pagamento di crediti anteriori. L’art. 95 stabilisce che i contratti in corso con pubbliche amministrazioni non si risolvono per effetto del deposito della domanda di concordato.

L’orientamento consolidato: il canone della ESCo è un credito commerciale pieno

Il primo punto fermo riguarda la natura del credito. Molti enti trattano i canoni come una voce di bilancio da pagare “quando ci sono le risorse”, come se il ritardo fosse fisiologico. La giurisprudenza va in direzione opposta.

Il contratto scritto con la PA è una transazione commerciale

La vicenda decisa da Cass. Sez. Un. n. 35092 del 14 dicembre 2023 nasceva dal rapporto tra una struttura sanitaria privata accreditata e l’azienda sanitaria: la struttura chiedeva gli interessi di mora del D.Lgs. 231/2002 sui pagamenti tardivi, l’ente sosteneva che il rapporto avesse natura pubblicistica e non commerciale. La Suprema Corte ha chiarito che quando il rapporto con la pubblica amministrazione nasce da un contratto scritto, a esecuzione continuata e con un corrispettivo, si è dentro la nozione di transazione commerciale, e il ritardo nel pagamento fa scattare gli interessi moratori dell’art. 5 del decreto.

Il principio, calato nella pratica, significa che la ESCo, che con l’ente ha per definizione un contratto scritto, di durata e a titolo oneroso, può a maggior ragione invocare la disciplina dei ritardi di pagamento: la pronuncia riguarda il settore sanitario, ma il ragionamento della Corte poggia su elementi (forma scritta, durata, corrispettivo) che il contratto di rendimento energetico possiede tutti. In altre parole, se il Comune paga il canone semestrale con otto mesi di ritardo, la società non deve “accontentarsi” del capitale: sul ritardo maturano interessi a un tasso molto più alto di quello legale, e questi interessi sono un attivo da conteggiare nel piano di risanamento.

Il pagamento dei canoni si decide davanti al giudice ordinario

La seconda questione è il giudice. Le operazioni di efficientamento con la PA nascono da una gara e sono spesso qualificate come concessioni: l’ente, a volte, sostiene che ogni lite debba andare al TAR. Con Cass. Sez. Un. n. 18267 dell’8 luglio 2019 la Suprema Corte, decidendo su una concessione di opere e servizi, ha affermato che le controversie sull’adempimento delle obbligazioni contrattuali e sul risarcimento appartengono al giudice ordinario; il giudice amministrativo torna competente solo quando l’amministrazione esercita poteri autoritativi tipizzati dalla legge.

Lo stesso schema si ritrova in Cons. Stato, Sez. V, n. 591 del 26 gennaio 2011, secondo cui nella concessione di lavori la giurisdizione amministrativa copre la scelta del contraente, mentre la fase esecutiva segue il criterio ordinario del riparto tra diritti e interessi. L’orientamento si è consolidato nel senso che, finché si discute di quanto e quando l’ente deve pagare, si è sul terreno dei diritti soggettivi.

Calato nella pratica: la ESCo che vuole incassare i canoni scaduti può chiedere un decreto ingiuntivo al tribunale civile, con tempi e costi di giustizia in genere più contenuti di un giudizio amministrativo, e senza dover prima impugnare un provvedimento. Diverso il caso in cui l’ente adotti un vero atto di autotutela, come una revoca della concessione per ragioni di interesse pubblico: lì la strada va valutata caso per caso.

Le penali e i ritardi della committente seguono la stessa regola

Spesso l’ente non si limita a non pagare: contesta il servizio e applica penali, compensandole con i canoni. Cass. Sez. Un. n. 13660 del 21 maggio 2019, in una vicenda di gestione provvisoria del servizio rifiuti, ha ricondotto al giudice ordinario le controversie sulle penali previste dal capitolato. E Cass. Sez. Un. n. 14696 del 29 maggio 2019 ha attribuito sempre al giudice ordinario la domanda dell’appaltatore di risarcimento per il ritardo imputabile alla committente pubblica.

La regola che ne esce è semplice: penali, ritardi, mancati pagamenti e danni da inadempimento dell’ente sono questioni contrattuali, e la ESCo le fa valere davanti al giudice civile. In altre parole, se il Comune trattiene metà del canone sostenendo che il risparmio garantito non è stato raggiunto, la società può contestare la penale nella stessa causa in cui chiede il pagamento, senza frazionare la difesa tra più giudici.

Prima questione aperta: l’ente è in dissesto, il credito della ESCo è perso?

La questione

“Il Comune che mi deve due anni di canoni ha dichiarato il dissesto. Posso ancora pignorare? I crediti continuano a produrre interessi? E i canoni che maturano dopo il dissesto chi li paga?” È la domanda più frequente per chi lavora con enti locali del Mezzogiorno e con piccoli Comuni, e incide direttamente sulla possibilità della ESCo di restare in piedi.

Cosa hanno deciso i giudici

L’art. 248 TUEL blocca le azioni esecutive per i debiti che rientrano nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione e ferma il corso degli interessi fino al rendiconto. Il punto delicato è la durata. Con Cass. Sez. III, ordinanza interlocutoria n. 6538 del 19 marzo 2026 la Corte ha esaminato il caso di un’impresa creditrice di Roma Capitale per fatti anteriori al 2008, sottoposta al regime speciale della gestione commissariale previsto dall’art. 78 del D.L. 112/2008, che richiama proprio la regola dell’art. 248, comma 4, sugli interessi. Il pignoramento presso la banca tesoriera era stato dichiarato improcedibile, il capitale era stato pagato solo nel 2025, ma restavano interessi per circa 372.000 euro.

La Corte ha ritenuto manifestamente infondato il dubbio di costituzionalità sul divieto di esecuzione in sé, ma ha considerato rilevante e non manifestamente infondata la questione sulla mancanza di un termine finale: un blocco delle esecuzioni e degli interessi senza limite di tempo, in una procedura pendente da oltre diciassette anni, può contrastare con il diritto di difesa e con la tutela del credito garantita dalla Convenzione europea. Ha quindi sospeso il giudizio e rimesso la questione alla Corte costituzionale. È bene dirlo con chiarezza: non è un principio definitivo, ma un’apertura che va seguita.

Sul piano del perimetro della massa passiva, Cons. Stato, Sez. V, n. 3232 dell’11 giugno 2013, pronunciata sul D.Lgs. 77/1995 poi trasfuso nel TUEL, ha affermato che i crediti riconosciuti con sentenze passate in giudicato dopo la dichiarazione di dissesto non entrano nella massa della liquidazione straordinaria, anche se il fatto che li ha generati è anteriore, e seguono le ordinarie procedure di pagamento dell’ente. La stessa decisione riteneva che il divieto di interessi avesse un effetto solo sospensivo; quella parte va oggi letta alla luce del comma 4 dell’art. 248 come modificato, e dei dubbi sollevati dalla Cassazione nel 2026.

Infine, Cass. Sez. Un. n. 15749 del 12 giugno 2019 ha ricondotto al giudice ordinario la lite sul corrispettivo del servizio di tesoreria reso a un ente in dissesto: il dissesto non trasforma un credito contrattuale in una questione amministrativa.

Se c’è contrasto

Più che un contrasto, c’è un’evoluzione aperta. L’orientamento prevalente resta quello del rigore: durante la gestione straordinaria il creditore non può aggredire l’ente e deve insinuarsi nella massa. L’assunzione prudenziale è considerare bloccati, per tutta la durata della liquidazione straordinaria, i crediti anteriori al dissesto, e pianificare la cassa della ESCo come se non arrivassero, tenendo vive le domande e le riserve per gli interessi in vista della decisione della Corte costituzionale.

Cosa significa per te

Per una ESCo il dissesto dell’ente produce due effetti diversi. I canoni maturati prima della delibera vanno insinuati presso l’organo straordinario, con la prospettiva di una transazione o di un pagamento differito. I canoni che maturano dopo, se il contratto prosegue, sono debiti della gestione ordinaria dell’ente risanato e si possono riscuotere con gli strumenti normali. La differenza tra le due masse va ricostruita fattura per fattura: è il lavoro che cambia il valore del credito nel bilancio della società. Nello Studio Monardo l’analisi dei crediti verso enti dissestati si inserisce nel piano di risanamento seguito dall’Avv. Monardo come Esperto Negoziatore della crisi d’impresa, con la continuità di un avvocato cassazionista se la lite arriva in Cassazione.

Seconda questione aperta: il pignoramento presso il tesoriere funziona davvero?

La questione

“Ho un decreto ingiuntivo esecutivo contro il Comune, sono passati i centoventi giorni, ho pignorato le somme presso la banca tesoriera, ma il tesoriere dichiara che le somme sono vincolate. Ho perso tempo?” La risposta dipende dalla delibera semestrale dell’art. 159 TUEL e da come l’ente l’ha gestita.

Cosa hanno deciso i giudici

Con Cass. Sez. III, ordinanza n. 6371 dell’8 marzo 2024 la Suprema Corte ha esaminato il rapporto tra ente locale, tesoriere e creditori procedenti. La vicenda: un ente aveva agito contro il proprio tesoriere chiedendo il risarcimento per l’assegnazione ai creditori di somme che riteneva impignorabili. La Corte ha chiarito due cose. La prima: il tesoriere, nella dichiarazione di terzo pignorato, deve fornire al giudice dell’esecuzione tutti gli elementi per rilevare d’ufficio l’impignorabilità; ma se l’ente si costituisce o propone opposizione, l’onere di provare i fatti che rendono impignorabili le somme ricade sull’ente. La seconda: per sostenere che sono state assegnate somme impignorabili, occorre dimostrare che le delibere di vincolo erano state notificate al tesoriere per importi non inferiori alle disponibilità del conto, e che il vincolo non era venuto meno, ad esempio per pagamenti eseguiti senza rispettare l’ordine cronologico delle fatture.

Se c’è contrasto

Su questo punto non c’è un vero contrasto: la regola dell’art. 159 TUEL è stabile da anni e la Cassazione ne ha precisato gli oneri probatori. Il margine di discussione sta nei fatti: se la delibera esiste, se è stata notificata, se copre davvero le somme presenti sul conto e se l’ente ha poi pagato altri fornitori fuori dall’ordine cronologico. L’assunzione prudenziale è non dare per scontata né l’impignorabilità dichiarata dal tesoriere né l’esito favorevole del pignoramento: va chiesta e verificata la documentazione delle delibere e dei mandati.

Cosa significa per te

La ESCo che pignora presso il tesoriere non deve fermarsi alla dichiarazione negativa. Se l’ente ha emesso mandati di pagamento a favore di altri creditori senza rispettare l’ordine cronologico delle fatture, il vincolo di impignorabilità può non essere opponibile. Il pignoramento contro un Comune si vince o si perde sui documenti contabili dell’ente: delibere semestrali, notifiche al tesoriere e cronologia dei mandati. Questo lavoro va preparato prima di notificare il pignoramento, non dopo.

Terza questione aperta: durante le trattative la PA può trattenere i pagamenti?

La questione

“Ho debiti fiscali e contributivi perché i Comuni non mi pagano. Ora, quando finalmente un ente deve versarmi un canone, l’ufficio ragioneria fa la verifica presso l’agente della riscossione e blocca il pagamento. In più, senza DURC regolare non posso incassare dagli enti né partecipare a nuove gare. Se avvio la composizione negoziata, cambia qualcosa?” È il circolo vizioso tipico della ESCo: l’insolvenza della PA genera il debito fiscale, e il debito fiscale impedisce di incassare dalla PA.

Cosa hanno deciso i giudici

I decreti di merito raccolti nel massimario 2026 sulla composizione negoziata della Camera di commercio Pistoia-Prato (fonte secondaria, che riporta tribunale e data ma non il numero) offrono indicazioni preziose.

Per Trib. La Spezia, 23 febbraio 2023, quando il tribunale dispone il divieto per i creditori di iniziare o proseguire azioni esecutive, non si applica la verifica dell’art. 48-bis del D.P.R. 602/1973: nel periodo di protezione le pubbliche amministrazioni e le società a prevalente partecipazione pubblica devono pagare regolarmente i propri debiti verso l’impresa che ha avviato la procedura. Per una ESCo è un principio di enorme impatto: i canoni maturati possono arrivare in cassa invece di essere congelati.

Per Trib. Ivrea, 24 dicembre 2025, è inammissibile la misura cautelare che ordina all’INPS di rilasciare il DURC, ma è ammissibile una misura cautelare atipica che accerti in via interinale la sussistenza dei presupposti del DURC, se serve alla continuità aziendale e alle trattative, purché il piano non sia manifestamente implausibile e preveda il pagamento integrale del credito previdenziale, anche a rate.

Per Trib. Catania, 14 giugno 2022, invece, la sospensione dei pagamenti dei debiti iscritti a ruolo o oggetto di avviso bonario verso Agenzia delle Entrate e INPS non è una misura protettiva tipica; al più può essere chiesta come misura cautelare, per un periodo determinato.

Sul fronte dei contratti, Trib. Ivrea, 17 febbraio 2023 ha ricordato che tra gli effetti naturali dell’istanza di conferma delle misure c’è il divieto, per i creditori, di rifiutare l’adempimento dei contratti pendenti o di provocarne la risoluzione per il solo mancato pagamento di crediti anteriori. Mentre Trib. Verona, 11 dicembre 2025 ha confermato misure protettive estese anche a beni di soci o amministratori usati nell’attività, ma ha respinto le richieste cautelari che incidono sulla disciplina dei contratti pendenti, come la sospensione delle rate dei finanziamenti, salvo casi eccezionali.

Se c’è contrasto

Più che contrasto, ci sono confini. I tribunali sono disponibili a proteggere i flussi di cassa in entrata (pagamenti della PA, regolarità contributiva accertata in via interinale), mentre sono prudenti quando si chiede di sospendere unilateralmente i pagamenti dovuti dall’impresa (rate dei mutui, debiti a ruolo). L’assunzione prudenziale è costruire la richiesta di misure sui pagamenti che la ESCo deve ricevere e su un piano credibile verso INPS e Fisco, non sulla sospensione generalizzata di ciò che deve pagare.

Cosa significa per te

Per la ESCo la composizione negoziata non è solo un tavolo con le banche: può diventare lo strumento per sbloccare i canoni trattenuti dagli enti. La richiesta di misure protettive va scritta pensando agli enti committenti come destinatari concreti degli effetti, non come spettatori. E il piano deve prevedere il pagamento integrale dell’INPS, anche dilazionato, se si vuole ottenere un provvedimento utile sul DURC.

Oltre la composizione negoziata: cosa succede ai contratti con gli enti negli altri strumenti

Le pronunce viste riguardano la composizione negoziata, ma una ESCo con canoni arretrati e debiti bancari importanti può dover passare a uno strumento più incisivo. Qui la legge offre alcune garanzie che i giudici applicano in modo costante e che vanno conosciute prima di scegliere.

Il contratto con la PA non cade per effetto della domanda di concordato. L’art. 95 CCII stabilisce che i contratti in corso di esecuzione stipulati con pubbliche amministrazioni non si risolvono per il deposito della domanda di accesso al concordato preventivo. Per una ESCo è un punto essenziale: il valore dell’impresa sta proprio nei contratti pluriennali con gli enti, che garantiscono i flussi futuri su cui costruire il piano. Se quei contratti si sciogliessero con la domanda, il concordato in continuità perderebbe il suo presupposto. La stessa norma disciplina poi le condizioni per proseguire i contratti e per partecipare a nuove procedure di affidamento, che richiedono di regola l’attestazione di un professionista indipendente sulla conformità al piano e sulla ragionevole capacità di adempimento: requisiti da verificare sul testo vigente al momento del deposito.

Gli enti morosi sono debitori della ESCo, non creditori. Questa banalità ha una conseguenza pratica che spesso sfugge. Nel piano di risanamento i crediti verso la PA sono l’attivo principale, e il modo in cui vengono stimati condiziona la convenienza della proposta per i creditori. Un credito verso un Comune ordinario, con decreto ingiuntivo già esecutivo, vale più di un credito contestato con penali in discussione, e molto più di un credito verso un ente in dissesto la cui liquidazione straordinaria è aperta da anni. Le pronunce esaminate servono anche a questo: a dare un valore realistico a ciascuna voce dell’attivo, distinguendo i crediti che entreranno nel periodo del piano da quelli che resteranno in sospeso.

La transazione fiscale e contributiva è il secondo pilastro. Il debito fiscale della ESCo nasce spesso dall’IVA fatturata agli enti e non incassata, o dalle ritenute e dai contributi non versati per mancanza di cassa. Negli accordi di ristrutturazione (art. 63 CCII) e nel concordato preventivo (art. 88 CCII) il pagamento parziale o dilazionato dei tributi e dei contributi passa per la proposta di transazione, con le regole sul trattamento dei crediti privilegiati e con i limiti che il Codice pone per l’IVA e le ritenute. Nella composizione negoziata, invece, gli spazi sono più ridotti e si muovono soprattutto sul piano delle dilazioni e delle misure. La scelta dello strumento dipende quindi anche dal peso del debito erariale rispetto a quello bancario.

Per le ESCo di piccole dimensioni c’è il sovraindebitamento. Una società che ha lavorato solo con piccoli Comuni, con interventi di importo modesto, può rientrare nella definizione di impresa minore dell’art. 2, comma 1, lett. d CCII. In quel caso gli strumenti sono il concordato minore e la liquidazione controllata, gestiti con l’Organismo di composizione della crisi. È uno scenario meno frequente nel settore, ma da verificare sui bilanci degli ultimi tre esercizi prima di escluderlo.

La pronuncia più recente e rilevante: Cass. ord. interlocutoria n. 6538 del 19 marzo 2026

Il contesto

Tra le decisioni esaminate, quella che più può cambiare le prospettive di una ESCo creditrice di enti in crisi finanziaria è l’ordinanza interlocutoria della Terza Sezione civile n. 6538 del 19 marzo 2026. La vicenda riguardava un credito accertato con sentenza del Tribunale di Roma del 2013 nei confronti di Roma Capitale, per fatti anteriori al 28 aprile 2008. Per quei debiti la legge ha creato una gestione commissariale separata (art. 78 del D.L. 112/2008), che riprende le regole del dissesto: niente azioni esecutive individuali, niente interessi. Il creditore aveva tentato un pignoramento presso la banca, il giudice dell’esecuzione lo aveva dichiarato improcedibile e l’opposizione era stata respinta. Nel frattempo, nel 2025, il capitale era stato pagato; restavano però gli interessi, circa 372.000 euro, che il creditore riteneva dovuti.

La motivazione in linguaggio piano

La Corte ha distinto due profili. Sul divieto di esecuzione in quanto tale ha confermato la linea già seguita in passato, richiamando la giurisprudenza costituzionale e di legittimità precedente: in una situazione di crisi finanziaria dell’ente, sospendere le azioni individuali per garantire la parità tra i creditori è una scelta legittima del legislatore. Il problema, secondo la Corte, è il tempo. Una procedura nata come temporanea è ancora aperta dopo oltre diciassette anni, e nel frattempo il creditore non può agire e il suo credito non produce interessi. Un sacrificio pensato come transitorio, se diventa indefinito, rischia di trasformarsi in una perdita definitiva non indennizzata del credito, e questo può contrastare con il diritto di agire in giudizio (art. 24 Cost.) e con la tutela dei beni, crediti compresi, prevista dal Protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, attraverso l’art. 117 Cost. Per questo la Corte ha sospeso il giudizio e rimesso la questione alla Corte costituzionale, richiamando anche la giurisprudenza della Corte di Strasburgo sui ritardi nell’esecuzione delle decisioni contro enti pubblici.

Cosa cambia rispetto a prima

Prima dell’ordinanza, il creditore di un ente in dissesto o in gestione commissariale tendeva a considerare gli interessi del periodo bloccato come persi. Oggi, almeno per le gestioni straordinarie che si protraggono per anni, la questione è aperta davanti alla Corte costituzionale. Per la ESCo questo significa che non conviene rinunciare agli interessi nelle transazioni con l’organo straordinario senza averne valutato il peso, e che conviene conservare le riserve e le domande giudiziali. Va però detto con onestà che la decisione finale non è ancora intervenuta e che, nel frattempo, il blocco resta pienamente operante: nessuna strategia può fondarsi sull’incasso di quegli interessi a breve termine. Nel piano di risanamento quei crediti vanno indicati per quello che sono: un valore potenziale, incerto nei tempi.

Un secondo spunto, meno evidente, riguarda il rapporto con le banche della ESCo. Un credito verso un ente dissestato, oggi bloccato ma con una questione di costituzionalità pendente, ha un valore che la banca finanziatrice può riconoscere nelle trattative, ad esempio accettando una moratoria in attesa della liquidazione straordinaria. È uno dei temi su cui l’esperto nella composizione negoziata può facilitare il confronto.

I principi applicati ai casi reali

Le ipotesi che seguono sono esercizi dimostrativi, costruiti con numeri realistici per mostrare come gli orientamenti visti si traducono in decisioni; non descrivono casi reali seguiti dallo studio.

Ipotesi 1: canoni arretrati con un Comune non in dissesto

Una ESCo ha un contratto di rendimento energetico con un Comune per la riqualificazione di quattro edifici scolastici, con canone semestrale di 86.420 euro. Il Comune non ha pagato le rate scadute il 30 giugno 2025, il 31 dicembre 2025 e il 30 giugno 2026: capitale scaduto 259.260 euro. Il contratto non contiene una pattuizione espressa che porti il termine di pagamento oltre i trenta giorni.

Alla luce di Cass. Sez. Un. 35092/2023, il rapporto è una transazione commerciale: dal trentunesimo giorno dopo ciascuna scadenza decorrono gli interessi moratori del D.Lgs. 231/2002, senza bisogno di diffida. In base a Cass. Sez. Un. 18267/2019 la competenza è del giudice ordinario: la ESCo chiede un decreto ingiuntivo per capitale e interessi. Ottenuto il decreto esecutivo e notificato il 10 ottobre 2026, la società deve attendere centoventi giorni (art. 14 D.L. 669/1996) prima di notificare il precetto: il termine scade a febbraio 2027. Nel frattempo, la ESCo si prepara alla luce di Cass. 6371/2024: chiede accesso alle delibere semestrali di impignorabilità e verifica se l’ente ha pagato altri fornitori fuori dall’ordine cronologico. Se emerge che il Comune ha emesso mandati a favore di fatture successive alle sue, il vincolo di impignorabilità può non esserle opponibile.

Ipotesi 2: più enti, uno in dissesto, banca che chiede il rientro

Una ESCo con 3,7 milioni di debiti (2,1 milioni verso la banca che ha finanziato gli impianti, 640.000 euro verso fornitori, 410.000 euro di debiti fiscali e 190.000 euro verso l’INPS, il resto verso altri creditori) vanta 1.380.000 euro di crediti: 520.000 euro verso un Comune che ha dichiarato il dissesto nel marzo 2026, 860.000 euro verso altri tre enti in ritardo. La banca minaccia di revocare l’affidamento.

La società presenta istanza di composizione negoziata e chiede le misure protettive; il ricorso al tribunale va depositato entro il giorno successivo alla pubblicazione dell’istanza e dell’accettazione dell’esperto, e le misure possono durare da trenta a centoventi giorni, prorogabili fino a un massimo complessivo di duecentoquaranta. Per l’art. 18, comma 5, CCII la banca non può revocare le linee di credito per il solo mancato pagamento di crediti anteriori. Sulla scia di Trib. La Spezia 23 febbraio 2023, la società chiede che sia chiarito che i tre enti non in dissesto devono pagare regolarmente i canoni, senza blocchi da verifica presso l’agente della riscossione. Sul piano previdenziale, seguendo Trib. Ivrea 24 dicembre 2025, il piano prevede il pagamento integrale dei 190.000 euro dovuti all’INPS in rate e la società chiede l’accertamento interinale dei presupposti del DURC. Per i 520.000 euro verso il Comune dissestato, il piano non li considera come entrata nel periodo di risanamento, applicando l’assunzione prudenziale che deriva dall’art. 248 TUEL e da Cass. 6538/2026; li indica come attivo da insinuare nella massa e come possibile oggetto di transazione con l’organo straordinario. Per i debiti fiscali e contributivi, se le trattative sfociano in un accordo di ristrutturazione o in un concordato, la falcidia passa per la transazione fiscale e contributiva degli artt. 63 o 88 CCII.

Ipotesi 3: l’ente applica penali e compensa

Un’azienda sanitaria trattiene 47.300 euro su un canone di servizio energia di 112.900 euro, sostenendo che il risparmio garantito non è stato raggiunto nella stagione termica 2025-2026 e applicando una penale. La ESCo contesta i dati di misurazione.

Alla luce di Cass. Sez. Un. 13660/2019 e 14696/2019, la contestazione sulla penale e sulla compensazione è una lite contrattuale davanti al giudice ordinario. La società chiede un decreto ingiuntivo per la parte del canone che ritiene dovuta, documentando la misura dei consumi con il protocollo di misura e verifica previsto dal contratto; in caso di opposizione dell’ente, la penale si discute nello stesso giudizio. Trattandosi di un ente del Servizio sanitario nazionale, il termine di pagamento rilevante per gli interessi di mora è di sessanta giorni, e Cass. Sez. Un. 35092/2023, nata proprio in ambito sanitario, conferma la natura commerciale del rapporto.

La giurisprudenza in tabella

La tabella che segue riepiloga tutte le pronunce richiamate. Le decisioni di legittimità e del Consiglio di Stato sono indicate con numero e data; i decreti di merito sulla composizione negoziata sono tratti dal massimario 2026 della Camera di commercio Pistoia-Prato, che riporta tribunale e data ma non il numero del provvedimento. La sentenza del Consiglio di Stato del 2013 è stata pronunciata sulla disciplina previgente (D.Lgs. 77/1995), poi trasfusa nel TUEL.

La sintesi operativa

Dall’insieme delle pronunce si ricavano alcuni principi pratici per la società di efficientamento energetico che lavora con la PA.

• Il canone dovuto dall’ente è un credito commerciale: dal giorno successivo alla scadenza del termine di pagamento maturano gli interessi moratori del D.Lgs. 231/2002, senza diffida.
• Le liti su pagamento, penali, compensazioni e ritardi dell’ente si portano davanti al giudice ordinario, di regola con decreto ingiuntivo.
• Contro la PA il titolo si mette in esecuzione solo dopo centoventi giorni dalla notifica: quel tempo va usato per preparare il pignoramento, non per aspettare.
• L’impignorabilità delle somme comunali non è automatica: dipende da delibere semestrali notificate al tesoriere e dal rispetto dell’ordine cronologico dei pagamenti, e spetta all’ente provarla se la contesta.
• Se l’ente è in dissesto, i crediti anteriori vanno insinuati presso l’organo straordinario e non producono interessi fino al rendiconto; quelli successivi si riscuotono in via ordinaria.
• Il blocco senza limite di tempo è oggi sotto esame della Corte costituzionale: gli interessi non vanno abbandonati senza valutazione.
• Nella composizione negoziata le misure protettive possono sbloccare i canoni trattenuti dagli enti e impedire alla banca di revocare gli affidamenti per crediti anteriori.
• Sul DURC si può ottenere un accertamento interinale dei presupposti, non un ordine di rilascio, e solo con un piano che paga per intero l’INPS, anche a rate.
• Le rate dei finanziamenti non si sospendono per provvedimento del giudice, salvo casi eccezionali: vanno negoziate con la banca dentro le trattative.
• Per i debiti verso Fisco e INPS, la falcidia passa per la transazione fiscale e contributiva negli accordi di ristrutturazione o nel concordato.

Le domande sul “quindi, in pratica?”

Posso chiedere gli interessi di mora anche se il contratto con il Comune non li prevede?

Sì. Alla luce di Cass. Sez. Un. 35092/2023, il contratto scritto e oneroso con la PA rientra nelle transazioni commerciali e gli interessi del D.Lgs. 231/2002 sono dovuti per legge. Le clausole che escludono gli interessi o allungano i termini oltre il consentito possono essere contestate come gravemente inique; va verificato il testo del contratto e del capitolato.

Devo rivolgermi al TAR per ottenere il pagamento dei canoni?

Di regola no. Secondo Cass. Sez. Un. 18267/2019 e Cons. Stato 591/2011, le liti sull’esecuzione del contratto e sui pagamenti spettano al giudice ordinario. Il giudice amministrativo entra in gioco quando l’ente esercita poteri autoritativi, ad esempio con una revoca per ragioni di interesse pubblico.

Il Comune ha dichiarato il dissesto: posso continuare la causa?

Puoi ottenere l’accertamento del credito, ma non puoi iniziare o proseguire l’esecuzione per i debiti di competenza dell’organo straordinario. Il credito va insinuato nella massa. Cons. Stato 3232/2013 ricorda che i crediti nati da sentenze successive al dissesto seguono le procedure ordinarie: la distinzione va fatta con attenzione. Sugli interessi del periodo bloccato è pendente la questione di costituzionalità sollevata con Cass. 6538/2026.

Se apro la composizione negoziata, gli enti possono smettere di pagarmi?

Al contrario: per Trib. La Spezia 23 febbraio 2023, nel periodo coperto dal divieto di azioni esecutive le amministrazioni devono pagare regolarmente l’impresa, senza applicare il blocco dell’art. 48-bis D.P.R. 602/1973. È un precedente di merito, non un orientamento di legittimità: va richiamato nel ricorso e, se serve, chiesto con una misura specifica.

La composizione negoziata può fermare la banca che vuole revocare il fido?

Può limitarla. L’art. 18, comma 5, CCII impedisce ai creditori, banche incluse, di revocare le linee di credito o risolvere i contratti per il solo mancato pagamento di crediti anteriori; il comma 5-bis vieta alla banca di mantenere la sospensione delle linee dopo la conferma delle misure, salvo esigenze di vigilanza prudenziale. Ma, come mostra Trib. Verona 11 dicembre 2025, le rate dei finanziamenti non vengono sospese d’ufficio: la moratoria va negoziata. Nessuno strumento garantisce un esito: dipende dalla credibilità del piano.

Posso cedere i crediti verso gli enti per fare cassa?

È una strada praticata nel settore, ma con cautele. La cessione dei crediti verso la PA è soggetta a regole speciali di forma e di notifica all’ente, che può in certi casi rifiutarla; inoltre, se la società è già in difficoltà, la cessione a condizioni sfavorevoli o a un soggetto collegato può essere contestata in una successiva procedura. Prima di cedere, conviene inserire l’operazione nel piano e valutarla con l’esperto o con i creditori principali, soprattutto con la banca che ha finanziato gli impianti e che spesso ha già una cessione in garanzia sugli stessi canoni.

Devo continuare a erogare il servizio a un ente che non mi paga?

La sospensione del servizio a un ente pubblico, soprattutto quando riguarda scuole, ospedali o illuminazione stradale, è una scelta delicata: l’eccezione di inadempimento esiste anche nei contratti con la PA, ma va esercitata secondo buona fede e nel rispetto delle clausole contrattuali e delle esigenze di continuità del servizio pubblico, altrimenti espone la società a penali e alla risoluzione per suo inadempimento. Prima di sospendere, si diffida l’ente, si documenta il credito e si valuta se sia più utile un decreto ingiuntivo o una trattativa.

Cosa può fare lo Studio Monardo

Applichiamo questi orientamenti al fascicolo della tua società di efficientamento energetico, con un lavoro che unisce recupero dei crediti verso la PA e gestione della crisi.

1. Ricostruiamo il monte crediti verso ciascun ente: canone per canone, scadenza per scadenza, distinguendo enti ordinari, enti in dissesto, crediti anteriori e successivi alla delibera.
2. Calcoliamo gli interessi moratori del D.Lgs. 231/2002 su ogni ritardo, verificando le clausole del contratto e del capitolato che pretendono di allungare i termini o escludere gli interessi.
3. Chiediamo i decreti ingiuntivi davanti al giudice ordinario per i canoni scaduti e contestiamo nel merito penali e compensazioni applicate dagli enti.
4. Prepariamo i pignoramenti presso il tesoriere: usiamo i centoventi giorni del termine dilatorio per acquisire delibere semestrali, notifiche e cronologia dei mandati, e contestiamo l’impignorabilità quando l’ente non ne prova i presupposti.
5. Insinuiamo i crediti nella massa del dissesto e trattiamo con l’organo straordinario di liquidazione, valutando il peso degli interessi alla luce della questione pendente davanti alla Corte costituzionale.
6. Avviamo e seguiamo la composizione negoziata, depositando l’istanza e il ricorso per le misure protettive nei termini dell’art. 19 CCII, e chiediamo le misure cautelari utili a sbloccare i pagamenti degli enti e ad accertare in via interinale i presupposti del DURC.
7. Trattiamo con la banca finanziatrice e con le società di leasing la moratoria e la rimodulazione dei finanziamenti, facendo valere i limiti dell’art. 18, comma 5, CCII sulla revoca degli affidamenti.
8. Costruiamo con i commercialisti dello staff la proposta di transazione fiscale e contributiva e scegliamo lo strumento più adatto tra accordo di ristrutturazione, piano di ristrutturazione soggetto a omologazione e concordato preventivo, tenendo conto della tutela dei contratti con la PA prevista dall’art. 95 CCII.
9. Difendiamo la società nelle esecuzioni promosse da fornitori ed enti di riscossione, verificando titoli, notifiche e termini.
10. Seguiamo il contenzioso fino all’ultimo grado, con la stessa linea difensiva dal primo atto alla Cassazione.

L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista; coordinatore di uno staff multidisciplinare operante a livello nazionale in diritto bancario e tributario; Gestore della crisi da sovraindebitamento (L. 3/2012) iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia; professionista fiduciario di un OCC (Organismo di Composizione della Crisi); Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021.

La qualifica di cassazionista pesa in modo particolare in questa materia: gli orientamenti visti, dalla natura commerciale del canone al riparto di giurisdizione, dagli oneri di prova sull’impignorabilità alla questione di costituzionalità sul dissesto, si difendono fino in Cassazione, e lo stesso difensore segue la strategia dall’analisi iniziale all’ultimo grado, senza cambi di linea tra un grado e l’altro. A questo si aggiunge l’esperienza di Esperto Negoziatore, che consente di impostare le trattative con banche ed enti secondo le regole della composizione negoziata.

Su ogni caso lavorano insieme avvocati e commercialisti: i primi sul recupero dei crediti, sulle misure protettive e sul contenzioso; i secondi sul piano finanziario, sulle stime di liquidazione e sulla proposta a Fisco e INPS. Non promettiamo risultati: ci impegniamo ad analizzare ogni credito, a scegliere lo strumento adatto e a sostenerlo con tutta la documentazione necessaria.

In chiusura

Una ESCo in crisi per i canoni non pagati dagli enti ha un problema doppio: deve incassare dalla PA e, nello stesso tempo, proteggersi dai propri creditori. È esattamente lo spazio in cui lavora lo Studio Monardo: la qualifica di Esperto Negoziatore della crisi d’impresa (D.L. 118/2021) dell’Avv. Monardo serve a impostare la composizione negoziata e le trattative con banche, fornitori, Fisco e INPS; la qualifica di avvocato cassazionista serve a far valere i crediti verso gli enti, dal decreto ingiuntivo al pignoramento presso il tesoriere fino all’ultimo grado di giudizio. Le pronunce esaminate mostrano che gli strumenti esistono, ma vanno usati nell’ordine giusto e con i documenti giusti, prima che la banca revochi gli affidamenti o che i debiti fiscali blocchino gli incassi.

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