Quando un’impresa viene posta in liquidazione coatta amministrativa, gli amministratori perdono i loro poteri e al loro posto subentra una figura che i creditori, i soci e i dipendenti spesso non conoscono: il commissario liquidatore. Non lo sceglie un tribunale e non lo designano i creditori. Lo nomina l’autorità amministrativa che vigila sull’impresa: un ministero, la Banca d’Italia o un’altra autorità di settore. Da quel momento è lui a gestire i beni, a stare in giudizio, a decidere se transigere una lite o vendere un immobile.
Per chi ha un credito verso l’impresa, per chi ne era amministratore o per chi ha un contratto in corso, capire chi è il commissario e fin dove arrivano i suoi poteri non è una curiosità. Contestare un atto del commissario davanti al giudice sbagliato, o oltre i termini, può significare perdere definitivamente la possibilità di farlo valere. Alcuni atti si impugnano davanti al giudice amministrativo, altri davanti al giudice ordinario, e la scelta dipende dalla natura dell’atto.
Lo Studio Monardo tratta questa materia dal punto di vista di chi conosce dall’interno le procedure concorsuali e i loro organi. L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021: opera cioè nella fase che precede l’insolvenza, quando si può ancora evitare che un’impresa finisca in una procedura liquidatoria. È inoltre Gestore della crisi da sovraindebitamento (L. 3/2012) e professionista fiduciario di un OCC: ruoli che comportano doveri, responsabilità e rapporti con l’autorità di controllo molto vicini a quelli di un organo di procedura. Per questo lo Studio sa leggere i poteri e i limiti del commissario sia dalla parte dell’impresa sia da quella dei creditori.
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Inquadramento normativo: che cosa è il commissario liquidatore
Sul piano normativo, la liquidazione coatta amministrativa (LCA) è disciplinata dal Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza (D.Lgs. 14/2019, CCII) agli artt. 293 e seguenti, come modificati dai correttivi, da ultimo il D.Lgs. 136/2024. Per le procedure aperte prima dell’entrata in vigore del Codice resta applicabile la legge fallimentare (R.D. 267/1942, artt. 194 e seguenti). Le leggi di settore, come il Testo unico bancario per le banche, il Codice delle assicurazioni private per le imprese assicurative e l’art. 2545-terdecies c.c. per le cooperative, integrano la disciplina generale e spesso la derogano.
Il commissario liquidatore è l’organo che, nominato dall’autorità di vigilanza, amministra il patrimonio dell’impresa in LCA, ne compie la liquidazione e la rappresenta, anche in giudizio, sotto le direttive di quell’autorità e il controllo del comitato di sorveglianza.
Le norme di riferimento del Codice sono queste:
| Articolo CCII | Rubrica | Corrispondente l.fall. |
|---|---|---|
| art. 300 | Provvedimento di liquidazione | art. 197 |
| art. 301 | Organi della liquidazione coatta amministrativa | art. 198 |
| art. 302 | Responsabilità del commissario liquidatore | art. 199 |
| art. 303 | Effetti del provvedimento di liquidazione | art. 200 |
| art. 305 | Commissario liquidatore | art. 204 |
| art. 306 | Relazione del commissario | art. 205 |
| art. 307 | Poteri del commissario | art. 206 |
Va precisato che il cuore della disciplina sui poteri non si trova negli artt. 300-303, che riguardano nomina, responsabilità ed effetti del provvedimento, ma negli artt. 305 e 307 CCII. Per la figura completa vanno letti tutti insieme.
La ratio: una liquidazione “amministrata”
La LCA esiste perché alcune imprese svolgono attività in cui è coinvolto un interesse pubblico: il risparmio (banche), la tutela degli assicurati, la mutualità (cooperative), i servizi pubblici. Per queste imprese il legislatore ha scelto di affidare la crisi non al tribunale, come accade nella liquidazione giudiziale, ma all’autorità amministrativa che già le controllava in vita. Il commissario è il braccio operativo di quella scelta: un professionista che agisce nell’interesse dei creditori, ma all’interno di un rapporto di dipendenza funzionale dall’autorità di vigilanza.
La differenza con il curatore della liquidazione giudiziale
Il commissario liquidatore somiglia al curatore, ma non coincide con esso. L’art. 302, comma 3, CCII estende al commissario alcune norme sul curatore (artt. 129, 134, 135 e 136, comma 1) e stabilisce che i poteri che quelle norme attribuiscono al tribunale e al giudice delegato spettano all’autorità che vigila sulla liquidazione.
In termini operativi la differenza si vede con un esempio. Il curatore che vuole transigere una lite chiede l’autorizzazione al giudice delegato o al comitato dei creditori secondo le regole della liquidazione giudiziale. Il commissario liquidatore di una cooperativa che vuole fare la stessa transazione si rivolge invece all’autorità di vigilanza, che decide sentito il comitato di sorveglianza. Il tribunale, nella LCA, interviene solo in momenti circoscritti: l’accertamento dello stato di insolvenza (artt. 297 e 298 CCII), le opposizioni e le impugnazioni dello stato passivo, i reclami previsti dalla legge.
Va precisato anche che il commissario liquidatore della LCA non va confuso con il liquidatore di una società in liquidazione volontaria (artt. 2484 ss. c.c.), nominato dai soci o dal tribunale civile, né con il commissario giudiziale del concordato preventivo, che sorveglia ma non gestisce. Il commissario liquidatore gestisce e liquida, e lo fa con poteri che derivano dalla legge e dal provvedimento amministrativo di nomina.
Pubblico ufficiale e regole del curatore richiamate
L’art. 302, comma 1, CCII qualifica il commissario come pubblico ufficiale per quanto attiene all’esercizio delle sue funzioni. La formula riprende alla lettera l’art. 199 l.fall. e ha conseguenze precise. Gli atti che il commissario compie nella procedura, come l’inventario, le comunicazioni ai creditori, i verbali di presa in consegna, sono atti di un pubblico ufficiale. Sul versante penale, il commissario risponde dei reati propri contro la pubblica amministrazione: chi si appropria di somme della procedura commette peculato, chi omette atti dovuti può rispondere di rifiuto o omissione di atti d’ufficio. Sul versante opposto, chi ostacola il commissario o gli rende false dichiarazioni si espone alle fattispecie che tutelano l’attività dei pubblici ufficiali.
Il comma 3 dello stesso articolo richiama quattro norme sul curatore della liquidazione giudiziale:
| Norma richiamata | Contenuto essenziale | Come si applica al commissario |
|---|---|---|
| art. 129 CCII | Esercizio personale delle attribuzioni, con possibilità di delegare singole operazioni nei limiti di legge | Il commissario non può spogliarsi dell’incarico; le deleghe sono autorizzate dall’autorità di vigilanza |
| art. 134 CCII | Revoca del curatore | La revoca è disposta dall’autorità di vigilanza, non dal tribunale |
| art. 135 CCII | Sostituzione del curatore | La sostituzione segue le scelte dell’autorità di vigilanza |
| art. 136, comma 1, CCII | Diligenza richiesta dalla natura dell’incarico | Parametro della responsabilità del commissario verso la procedura |
La regola di chiusura è che, in tutte queste norme, i poteri del tribunale e del giudice delegato spettano all’autorità che vigila sulla liquidazione. È il segno più chiaro della natura amministrativa della procedura.
Le direttive dell’autorità di vigilanza
Va precisato che il commissario non è un gestore libero. L’art. 305 CCII gli impone di procedere alle operazioni di liquidazione secondo le direttive dell’autorità che vigila. Le direttive possono essere generali, come quelle adottate per tutte le procedure di un certo settore, o specifiche per una singola procedura. Il commissario che se ne discosta senza motivo espone sé stesso a responsabilità e può essere revocato. Per i terzi le direttive hanno un rilievo indiretto: non attribuiscono loro diritti, ma il loro rispetto o la loro violazione è un elemento di valutazione quando si contesta un atto del commissario o se ne chiede la revoca. In termini operativi, chi tratta con la procedura ha interesse a conoscere le direttive applicabili, per capire che margini di manovra abbia davvero il commissario in una trattativa.
Requisiti e termini: nomina, revoca, sostituzione
Chi può essere nominato
La disciplina prevede che il commissario liquidatore sia nominato con il provvedimento che dispone la liquidazione o con un provvedimento successivo (art. 301, comma 1, CCII). Il Codice richiama gli artt. 356 e 358, cioè l’albo dei soggetti incaricati dall’autorità giudiziaria delle funzioni di gestione e di controllo nelle procedure e i requisiti per la nomina. Le leggi di settore possono prevedere regole proprie per la scelta del commissario, e le autorità di vigilanza adottano spesso direttive interne sullo svolgimento dell’incarico: per le cooperative, ad esempio, nell’agosto 2025 il Ministero delle imprese e del made in Italy ha diffuso nuove direttive per i commissari liquidatori.
Condizioni di applicabilità, una per una:
- Esistenza di un’impresa soggetta a LCA per legge. Il commissario si nomina solo se l’impresa rientra tra quelle che la legge sottopone a questa procedura (art. 293 CCII e leggi speciali).
- Provvedimento dell’autorità competente. La nomina è un atto amministrativo: è l’autorità indicata dalla legge di settore che la dispone.
- Requisiti professionali e di onorabilità. Si applicano i requisiti dell’art. 358 CCII, salvo le regole speciali di settore.
- Assenza di incompatibilità. Non può essere nominato chi si trova in conflitto di interessi con l’impresa o con i creditori, secondo le regole richiamate dall’art. 358.
Commissario unico o collegio di tre
Se l’importanza dell’impresa lo richiede, l’autorità può nominare tre commissari liquidatori (art. 301, comma 2, CCII). In questo caso deliberano a maggioranza e la rappresentanza dell’impresa spetta congiuntamente a due di loro. Va precisato che un atto firmato da un solo commissario, quando ne sono stati nominati tre, rischia di essere contestato per difetto di rappresentanza.
La revoca
La revoca del commissario segue lo schema dell’art. 134 CCII sulla revoca del curatore, richiamato dall’art. 302, ma il potere di revocare spetta all’autorità di vigilanza, non al tribunale. Può avvenire su iniziativa dell’autorità stessa, anche su segnalazione del comitato di sorveglianza o dei creditori.
Il decreto di revoca è un provvedimento amministrativo e il commissario revocato vanta solo un interesse legittimo: la contestazione va portata davanti al giudice amministrativo (Cass. civ., Sez. Unite, sent. n. 22378 del 27 ottobre 2011, resa sull’art. 199 l.fall.). Ne derivano i termini propri del processo amministrativo.
La sostituzione e la responsabilità del commissario uscente
Revocato o dimesso il commissario, l’autorità ne nomina un altro (art. 135 CCII, richiamato). Durante la liquidazione l’azione di responsabilità contro il commissario revocato è proposta dal nuovo liquidatore, previa autorizzazione dell’autorità che vigila (art. 302, comma 2, CCII).
Tabella dei termini
| Termine | Decorrenza | Natura | Conseguenza del mancato rispetto |
|---|---|---|---|
| Ricorso al TAR contro il decreto di nomina o di revoca (art. 29 c.p.a.) | Notificazione o piena conoscenza del provvedimento | Perentorio (60 giorni) | Il provvedimento diventa inoppugnabile |
| Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, in alternativa al TAR | Notificazione o piena conoscenza | Perentorio (120 giorni) | Inammissibilità |
| Relazioni periodiche del commissario all’autorità di vigilanza (art. 306 CCII) | Nomina e successive scadenze | Nei termini fissati dalla legge | Possibile valutazione ai fini della revoca |
| Comunicazioni ai creditori e domande (artt. 308-309 CCII) | Nomina e comunicazione del commissario | Nei termini fissati dalla legge | Rischio di non essere considerati nello stato passivo |
| Azione di responsabilità contro il commissario revocato | Durante la procedura, previa autorizzazione | Soggetta a prescrizione secondo le regole generali | Estinzione del diritto al risarcimento |
Il termine più critico è quello di sessanta giorni per impugnare davanti al TAR il decreto di nomina o di revoca: scaduto quello, il provvedimento non è più contestabile. Per i giudizi davanti al giudice ordinario (opposizioni e cause promosse dal commissario o contro di lui) vale la sospensione feriale dei termini dal 1° al 31 agosto.
Procedura passo-passo: come il commissario esercita i suoi poteri
1. Il provvedimento di liquidazione e la nomina
L’autorità competente dispone la liquidazione con decreto (art. 300 CCII) e, con lo stesso atto o con uno successivo, nomina il commissario e il comitato di sorveglianza (art. 301). Il comitato è composto da tre o cinque membri esperti nel ramo di attività dell’impresa, possibilmente scelti tra i creditori; nella liquidazione delle cooperative la sua nomina è facoltativa. Del comitato basti qui dire che controlla l’operato del commissario e dà pareri sugli atti più rilevanti.
2. Gli effetti immediati: cessano gli organi sociali
Dalla data del provvedimento cessano le funzioni delle assemblee e degli organi di amministrazione e di controllo dell’impresa (art. 303 CCII, che riprende l’art. 200 l.fall.). Da quel momento è il commissario liquidatore, e solo lui, a stare in giudizio per le controversie relative ai rapporti patrimoniali dell’impresa, comprese quelle già in corso. L’ex amministratore che continua a firmare contratti o a sottoscrivere atti processuali in nome della società agisce senza poteri.
Sul piano processuale la giurisprudenza, formatasi sulla legge fallimentare, ha tratto da questa regola alcune conseguenze precise:
- l’apertura della LCA è un evento che fa perdere la capacità di stare in giudizio a chi rappresentava la società in bonis; la capacità passa al commissario, e un ricorso per cassazione non proposto nei confronti della società “in liquidazione coatta amministrativa” è stato dichiarato inammissibile (Cass. civ., Sez. V, sent. n. 2527 del 10 febbraio 2004);
- la costituzione del commissario evita l’interruzione del processo, ma le domande di condanna proposte prima della procedura diventano temporaneamente improcedibili fino alla conclusione dell’accertamento del passivo, a tutela della par condicio (Cass. civ., Sez. II, sent. n. 1010 del 22 gennaio 2004);
- la nomina degli organi con un provvedimento formalmente idoneo e la loro immissione nel possesso del patrimonio sono un fatto giuridico che fonda la legittimazione attiva e passiva del commissario, a prescindere dalla validità intrinseca della nomina, finché questa non sia rimossa dall’amministrazione o annullata con sentenza passata in giudicato, con effetti solo per il futuro (Cass. civ., Sez. Unite, sent. n. 27346 del 24 dicembre 2009; principio ripreso da Cass. civ., Sez. I, sent. n. 26867 del 20 settembre 2023);
- i soci o gli altri soggetti sottoposti alla procedura hanno solo una legittimazione suppletiva, ammessa se gli organi della procedura restano inerti e disinteressati (Cass. S.U. 27346/2009);
- la pendenza di una causa sull’inesistenza del provvedimento di liquidazione non giustifica la sospensione del processo in cui il commissario agisce per l’impresa (Cass. civ., Sez. III, sent. n. 19293 del 3 ottobre 2005).
3. La presa in consegna dei beni e delle scritture
Il commissario procede a tutte le operazioni della liquidazione secondo le direttive dell’autorità di vigilanza e sotto il controllo del comitato di sorveglianza. Prende in consegna i beni compresi nella liquidazione, le scritture contabili e gli altri documenti dell’impresa, se necessario con l’assistenza di un notaio, e redige l’inventario, eventualmente nominando stimatori (art. 305 CCII, già art. 204 l.fall.). La giurisprudenza ha chiarito che la presa in consegna, anche se compiuta da un commissario la cui nomina venga poi annullata, produce effetti irreversibili: il commissario assume di fatto la gestione e quegli effetti non cadono retroattivamente (Cass. civ., Sez. I, sent. n. 27777 del 21 novembre 2008, sull’art. 204 l.fall.).
4. La relazione all’autorità di vigilanza
Il commissario riferisce periodicamente all’autorità di vigilanza, con relazioni sulla situazione patrimoniale dell’impresa e sull’andamento della gestione, nei tempi e con i contenuti fissati dall’art. 306 CCII (già art. 205 l.fall., che prevedeva anche il rapporto del comitato di sorveglianza). Sono i documenti su cui l’autorità basa le scelte successive, comprese le autorizzazioni agli atti più rilevanti.
5. L’accertamento del passivo
Il commissario comunica ai creditori le somme risultanti a loro credito dalle scritture contabili, riceve le domande e forma lo stato passivo, che deposita nei termini fissati dalla legge (artt. 308-310 CCII). Il tema è oggetto di un approfondimento dedicato; qui conta un solo punto: le omissioni e i ritardi del commissario nella formazione dello stato passivo non si contestano davanti al giudice ordinario, ma all’autorità di vigilanza e, poi, al giudice amministrativo (Cass. civ., Sez. Unite, sent. n. 372 del 16 gennaio 1991).
6. Gli atti che richiedono autorizzazione
Sul piano normativo, l’art. 307 CCII (già art. 206 l.fall.) individua gli atti per cui il commissario non può agire da solo:
- l’azione di responsabilità contro gli ex amministratori, i componenti degli organi di controllo e gli altri soggetti indicati dalla legge, che il commissario esercita previa autorizzazione dell’autorità di vigilanza;
- gli atti di straordinaria amministrazione di valore indeterminato o superiore alla soglia fissata dalla legge (transazioni, rinunce, compromessi, cancellazioni di ipoteche e simili, sul modello degli atti che il curatore compie con autorizzazione);
- la continuazione dell’esercizio dell’impresa.
Per gli atti di straordinaria amministrazione e per la continuazione dell’impresa l’autorità provvede sentito il comitato di sorveglianza; nel testo dell’art. 206 l.fall. il parere del comitato non era invece richiesto per l’autorizzazione all’azione di responsabilità. Un atto compiuto senza l’autorizzazione prescritta espone il commissario a responsabilità e può essere contestato dalla procedura stessa o dai terzi interessati.
La giurisprudenza sull’art. 206 l.fall. ha delimitato con precisione il perimetro delle autorizzazioni:
- al commissario non si applica la regola che impone al curatore l’autorizzazione del giudice per stare in giudizio: i suoi poteri vanno integrati solo nei casi previsti (azione di responsabilità, atti di straordinaria amministrazione, continuazione dell’impresa), e per proporre un’impugnazione non serve un’autorizzazione specifica (Cass. civ., Sez. I, sent. n. 24908 del 10 ottobre 2008);
- per lo stesso motivo, il commissario non ha bisogno dell’autorizzazione dell’autorità di vigilanza per promuovere o proseguire un’azione revocatoria (Cass. civ., Sez. I, sent. n. 9453 del 10 maggio 2016);
- la costituzione di parte civile del commissario nel processo penale per bancarotta contro gli ex amministratori equivale a un’azione di responsabilità e richiede quindi l’autorizzazione: senza di essa è inammissibile (Cass. pen., Sez. V, sent. n. 3407 del 2 febbraio 2005);
- l’autorizzazione all’azione di responsabilità può essere motivata richiamando un precedente provvedimento dell’autorità, purché gli atti richiamati siano indicati e resi disponibili (Cass. civ., Sez. I, sent. n. 7273 del 13 marzo 2023, sulla LCA di un’impresa di assicurazione).
Dell’azione di responsabilità contro gli ex amministratori, che ha una disciplina propria, qui basta questo accenno.
7. La liquidazione e il riparto
Il commissario liquida l’attivo e ripartisce il ricavato tra i creditori secondo l’ordine delle cause di prelazione (artt. 311-312 CCII), con le autorizzazioni e i pareri richiesti. La procedura si chiude con gli adempimenti dell’art. 313 CCII, salvo che intervenga un concordato di liquidazione (art. 314).
Il giudice competente: la regola di individuazione
Il punto in cui più spesso si sbaglia è la scelta del giudice. La regola, elaborata sotto la legge fallimentare e applicabile per identità di struttura anche al Codice, è questa:
| Natura dell’atto del commissario | Situazione del destinatario | Giudice |
|---|---|---|
| Atto amministrativo (nomina, revoca, provvedimenti autoritativi, inerzia nell’esercizio di funzioni pubbliche) | Interesse legittimo | Giudice amministrativo |
| Atto di diritto privato (contratti, transazioni, recesso, vendite) | Diritto soggettivo | Giudice ordinario |
| Stato passivo | Diritto soggettivo al riconoscimento del credito | Tribunale con le impugnazioni previste dal CCII |
Le Sezioni Unite hanno affermato proprio questo criterio: contro gli atti del commissario aventi natura di provvedimenti amministrativi è competente il giudice amministrativo, mentre per gli atti di natura privatistica, nel caso concreto una transazione, che incidono su diritti soggettivi, è competente il giudice ordinario (Cass. civ., Sez. Unite, sent. n. 5223 del 29 novembre 1989). Prima di proporre qualsiasi azione va quindi qualificato l’atto: è il passaggio da cui dipende tutto il resto.
Il contenuto dell’atto introduttivo
In termini operativi, chi agisce contro la procedura deve evocare in giudizio l’impresa in LCA in persona del commissario liquidatore (o dei commissari, se nominati in tre, nel rispetto della rappresentanza congiunta). L’atto deve indicare il provvedimento di nomina, l’atto contestato e la sua natura, il diritto o l’interesse leso. Se il credito ha natura concorsuale, la strada non è la causa ordinaria ma l’insinuazione al passivo: le domande di condanna proposte fuori da quel percorso rischiano di essere dichiarate improcedibili.
Verifiche sul campo: due esempi di applicazione
Esempio di applicazione 1 — La transazione con un debitore della cooperativa
Ipotesi: cooperativa di servizi in LCA. Il commissario, nominato con decreto ministeriale, scopre un credito di 187.430 € verso un consorzio, contestato da quest’ultimo per presunti inadempimenti. Il consorzio propone di pagare 121.800 € a saldo e stralcio.
Sviluppo:
1. La transazione è un atto di straordinaria amministrazione di valore superiore alla soglia di legge → il commissario non può firmarla da solo.
2. Il commissario chiede l’autorizzazione all’autorità di vigilanza. Se nella cooperativa è stato nominato il comitato di sorveglianza (facoltativo), l’autorità decide dopo averlo sentito.
3. Rinuncia implicita: 187.430 − 121.800 = 65.630 €, pari a circa il 35% del credito. La motivazione della richiesta deve spiegare perché il rischio della causa e i tempi giustificano questa rinuncia.
4. Ottenuta l’autorizzazione, il commissario firma.
Esito: se un creditore della procedura ritiene la transazione lesiva dei propri diritti, la natura privatistica dell’atto porta la contestazione davanti al giudice ordinario (criterio di Cass. S.U. 5223/1989). Se invece contesta l’autorizzazione in quanto tale, come atto amministrativo, il giudice è quello amministrativo. Senza autorizzazione, la transazione espone il commissario a responsabilità verso la procedura.
Esempio di applicazione 2 — La revoca del commissario e il ricorso
Ipotesi: con decreto dell’autorità di vigilanza il commissario di un’impresa in LCA viene revocato. Il decreto gli è notificato il 20 marzo 2026. Il commissario ritiene la revoca immotivata.
Sviluppo:
1. Natura del decreto: provvedimento amministrativo; posizione del commissario: interesse legittimo (Cass. S.U. 22378/2011).
2. Il reclamo alla Corte d’appello previsto per il curatore non è la via corretta: la giurisdizione è del giudice amministrativo.
3. Termine: 60 giorni dalla notificazione. Dal 20 marzo 2026 il termine scade martedì 19 maggio 2026.
4. In alternativa, ricorso straordinario al Presidente della Repubblica entro 120 giorni.
Esito: un ricorso depositato davanti alla Corte d’appello il 15 maggio 2026, cioè nei tempi ma davanti al giudice privo di giurisdizione, si chiude con una declinatoria di giurisdizione e costringe a verificare subito se e come riassumere il giudizio davanti al giudice amministrativo, con un rischio concreto di perdere tempo prezioso. Nel frattempo il nuovo commissario, nominato in sostituzione, ottiene dall’autorità l’autorizzazione e propone l’azione di responsabilità contro il commissario revocato (art. 302, comma 2, CCII), davanti al giudice ordinario.
Casi particolari
Il commissario nominato in carenza di potere
Può accadere che il provvedimento di nomina venga annullato, ad esempio perché l’impresa non era soggetta a LCA o perché il decreto era viziato. Va precisato che l’annullamento non cancella automaticamente tutto ciò che il commissario ha fatto. La Cassazione, sotto la legge fallimentare, ha escluso che la successiva nullità della nomina travolga gli effetti già prodotti dalla presa in consegna dei beni e delle scritture, e ha qualificato il bilancio redatto dal commissario per il periodo anteriore alla liquidazione come un vero bilancio d’esercizio, impugnabile con le ordinarie azioni di nullità e non per il solo vizio della nomina (Cass. civ., Sez. I, sent. n. 27777 del 21 novembre 2008). In termini operativi: chi contesta gli atti di un commissario illegittimamente nominato deve impugnare i singoli atti per i loro vizi propri, non limitarsi a far valere l’illegittimità della nomina.
Il collegio di tre commissari
Quando l’autorità nomina tre commissari, le decisioni si prendono a maggioranza e la rappresentanza è esercitata congiuntamente da due di loro (art. 301, comma 2, CCII). La disciplina prevede quindi due livelli distinti: la decisione interna, collegiale, e la manifestazione esterna, che richiede due firme. Un contratto o una procura alle liti firmati da un solo commissario sono esposti a contestazione. Per chi tratta con la procedura la verifica è semplice e decisiva: controllare il decreto di nomina e chiedere che l’atto rechi le firme richieste.
La cooperativa senza comitato di sorveglianza
Nella liquidazione delle cooperative la nomina del comitato di sorveglianza è facoltativa (art. 301, comma 2, CCII). Se il comitato manca, il controllo sull’operato del commissario resta in capo all’autorità di vigilanza, che per le cooperative è di regola il Ministero delle imprese e del made in Italy (art. 2545-terdecies c.c.). In questi casi le autorizzazioni dell’art. 307 vengono rilasciate senza il parere del comitato, e il peso delle direttive ministeriali sull’incarico cresce.
Banche e assicurazioni: le regole di settore
Per le banche e le imprese di assicurazione la LCA è regolata in primo luogo dal Testo unico bancario e dal Codice delle assicurazioni private, che individuano l’autorità competente alla nomina e al controllo dei commissari e disciplinano in modo proprio molti aspetti della procedura. Il Codice della crisi si applica in quanto compatibile e per quanto non diversamente previsto. Prima di qualunque iniziativa contro un commissario di una banca o di un’assicurazione va quindi letta la legge speciale: è lì che si trovano l’autorità che autorizza e i limiti dei poteri.
Il commissario dell’amministrazione straordinaria
La figura del commissario straordinario delle grandi imprese in crisi, regolata dal D.Lgs. 270/1999 e dal D.L. 347/2003, è diversa: è nominato nell’ambito di una procedura che mira, quando possibile, alla conservazione del patrimonio produttivo. Tuttavia la legge sull’amministrazione straordinaria rinvia in più punti alle norme sulla LCA, e la giurisprudenza ha applicato l’azione di responsabilità dell’art. 199 l.fall. anche al commissario straordinario revocato che aveva riconosciuto un privilegio ipotecario inefficace, con danno alla parità tra i creditori (Cass. civ., Sez. I, sent. n. 1507 dell’11 febbraio 2000).
L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo, Esperto Negoziatore della crisi d’impresa (D.L. 118/2021) e Gestore della crisi L. 3/2012 fiduciario di un OCC, valuta questi casi conoscendo dall’interno i doveri e i limiti di chi gestisce una procedura per conto dei creditori.
Domande frequenti
Chi nomina il commissario liquidatore di una cooperativa?
Lo nomina l’autorità che vigila sulla cooperativa, di regola il Ministero delle imprese e del made in Italy, con il decreto che dispone la liquidazione coatta amministrativa o con un decreto successivo (art. 301 CCII; art. 2545-terdecies c.c.). Il tribunale non interviene nella scelta. I creditori non votano e non possono designare il commissario. Possono però segnalare all’autorità comportamenti scorretti, che l’autorità valuta anche ai fini di una eventuale revoca. Il nome del commissario risulta dal decreto, pubblicato secondo le forme di legge e annotato nel registro delle imprese.
Il commissario liquidatore può essere denunciato come un pubblico ufficiale?
Sì. L’art. 302, comma 1, CCII stabilisce che il commissario, per quanto attiene all’esercizio delle sue funzioni, è pubblico ufficiale. Ne derivano due conseguenze. Da un lato, gli si applicano i reati propri dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione, come il peculato o il rifiuto di atti d’ufficio. Dall’altro, gli atti che redige nell’esercizio delle funzioni hanno la rilevanza propria degli atti pubblici, e chi gli rende dichiarazioni false o lo ostacola può incorrere nelle relative fattispecie. La qualifica riguarda le funzioni, non la persona in sé.
Posso fare causa all’impresa in LCA senza passare dal commissario?
No. Dalla data del provvedimento di liquidazione gli organi sociali cessano e per le controversie relative ai rapporti patrimoniali dell’impresa sta in giudizio il commissario liquidatore (art. 303 CCII). Una citazione notificata all’ex amministratore non è idonea. Inoltre, se la pretesa è un credito verso l’impresa, la strada corretta è di regola la domanda di ammissione al passivo, non la causa ordinaria di condanna. Il giudizio ordinario resta aperto per le azioni che non riguardano l’accertamento di crediti concorsuali, ad esempio alcune azioni reali.
Il commissario può vendere un immobile dell’impresa senza chiedere a nessuno?
Il commissario procede alle operazioni di liquidazione secondo le direttive dell’autorità di vigilanza e sotto il controllo del comitato di sorveglianza (art. 305 CCII). Per gli atti di straordinaria amministrazione di valore indeterminato o superiore alla soglia di legge occorre l’autorizzazione dell’autorità, che provvede sentito il comitato (art. 307 CCII). Le vendite seguono poi le regole sulla liquidazione dell’attivo (art. 311 CCII), che richiedono procedure competitive e trasparenti. Un commissario che vende senza rispettare questi passaggi espone sé stesso a responsabilità.
Se il commissario non deposita lo stato passivo, a chi mi rivolgo?
Il primo interlocutore è l’autorità di vigilanza, che può impartire direttive e, nei casi gravi, revocare il commissario. Se l’autorità non interviene, la tutela passa per il giudice amministrativo. Le Sezioni Unite hanno infatti qualificato come interessi legittimi le posizioni di chi lamenta omissioni o ritardi del commissario nella formazione e nel deposito dello stato passivo (Cass. civ., Sez. Unite, sent. n. 372 del 16 gennaio 1991, pronuncia resa sulla legge fallimentare). Diverso è il caso in cui lo stato passivo sia stato depositato: lì si usano le impugnazioni davanti al tribunale previste dal Codice.
Il commissario revocato può fare reclamo alla Corte d’appello come il curatore? (caso limite)
No, ed è un errore frequente. Benché l’art. 199 l.fall. richiamasse la norma sul curatore che ammette il reclamo, le Sezioni Unite hanno chiarito che il decreto di revoca del commissario liquidatore è un atto amministrativo e che il commissario vanta solo un interesse legittimo: la giurisdizione è del giudice amministrativo (Cass. civ., Sez. Unite, sent. n. 22378 del 27 ottobre 2011). L’art. 302 CCII, che trasferisce all’autorità di vigilanza i poteri del tribunale, conferma l’impostazione. Il ricorso va proposto al TAR entro 60 giorni, o con ricorso straordinario entro 120 giorni.
Il quadro giurisprudenziale
La giurisprudenza sul commissario liquidatore si è formata quasi interamente sotto la legge fallimentare (artt. 194 ss. l.fall.). Le norme del Codice della crisi riproducono in larga parte quella disciplina (art. 302 CCII corrisponde all’art. 199 l.fall., art. 303 all’art. 200, art. 305 all’art. 204, art. 307 all’art. 206), e per questo i principi restano utilizzabili, con la cautela di verificare caso per caso le differenze testuali. Si riportano di seguito le pronunce riscontrate, tutte rese sulla legge fallimentare.
| Pronuncia | Tema | Principio in sintesi |
|---|---|---|
| Cass. S.U. n. 22378 del 27/10/2011 | Revoca del commissario | Atto amministrativo, interesse legittimo, giurisdizione amministrativa |
| Cass. S.U. n. 372 del 16/1/1991 | Inerzia sullo stato passivo | Tutela davanti all’autorità di vigilanza e al giudice amministrativo |
| Cass. S.U. n. 5223 del 29/11/1989 | Riparto di giurisdizione sugli atti del commissario | Provvedimenti amministrativi al GA, atti privatistici al GO |
| Cass. Sez. I n. 27777 del 21/11/2008 | Presa in consegna e bilancio | Effetti irreversibili della gestione di fatto; bilancio impugnabile solo per vizi propri |
| Cass. Sez. I n. 1507 dell’11/2/2000 | Responsabilità del commissario revocato | Il nuovo commissario agisce per la lesione della par condicio |
| Cass. S.U. n. 27346 del 24/12/2009 | Legittimazione processuale | La nomina formalmente idonea fonda la legittimazione del commissario; soci legittimati solo in via suppletiva |
| Cass. Sez. I n. 26867 del 20/9/2023 | Legittimazione processuale | Legittimazione indipendente dalla validità intrinseca della nomina, fino alla rimozione o al giudicato |
| Cass. Sez. III n. 19293 del 3/10/2005 | Rappresentanza in giudizio | La lite sull’inesistenza del provvedimento non sospende le cause del commissario |
| Cass. Sez. V n. 2527 del 10/2/2004 | Capacità processuale | La LCA fa perdere la capacità all’ex rappresentante; ricorso inammissibile se non rivolto alla società in LCA |
| Cass. Sez. II n. 1010 del 22/1/2004 | Cause pendenti | Improcedibilità temporanea delle domande di condanna fino all’accertamento del passivo |
| Cass. Sez. I n. 24908 del 10/10/2008 | Autorizzazioni | Nessuna autorizzazione per stare in giudizio o impugnare, salvo i casi dell’art. 206 l.fall. |
| Cass. Sez. I n. 9453 del 10/5/2016 | Autorizzazioni | Azione revocatoria senza autorizzazione dell’autorità di vigilanza |
| Cass. pen. Sez. V n. 3407 del 2/2/2005 | Autorizzazioni e processo penale | Parte civile contro gli ex amministratori solo con autorizzazione |
| Cass. Sez. I n. 7273 del 13/3/2023 | Autorizzazioni | Autorizzazione all’azione di responsabilità motivabile per relationem |
Le pronunce sulla legittimazione e sulle autorizzazioni sono illustrate nella sezione sulla procedura (passi 2 e 6); qui si approfondiscono le altre.
Cass. civ., Sez. Unite, sent. n. 22378 del 27 ottobre 2011
Principio: il decreto con cui l’autorità ministeriale revoca il commissario liquidatore è un provvedimento amministrativo; di fronte a esso il commissario è titolare di un interesse legittimo e non di un diritto soggettivo, sicché la controversia spetta al giudice amministrativo, nonostante il rinvio alla norma sul curatore che prevede il reclamo alla Corte d’appello.
Rilevanza: è la pronuncia di riferimento sulla revoca. Chiarisce che il rapporto tra commissario e autorità di vigilanza ha natura pubblicistica e che il rinvio alle regole sul curatore non trasporta nella LCA il sistema delle impugnazioni davanti al giudice ordinario. Con l’art. 302 CCII, che attribuisce espressamente all’autorità di vigilanza i poteri del tribunale, il principio trova anzi un appoggio testuale più netto.
Cass. civ., Sez. Unite, sent. n. 372 del 16 gennaio 1991
Principio: quando l’impresa lamenta omissioni o ritardi del commissario nella formazione e nel deposito dello stato passivo, la tutela passa prima per un’istanza all’autorità di vigilanza e poi per il ricorso al giudice amministrativo, perché si tratta di posizioni di interesse legittimo.
Rilevanza: individua la via da seguire contro l’inerzia del commissario. Non si agisce davanti al giudice civile per ottenere un ordine di deposito: si sollecita l’autorità che dirige la liquidazione e, in mancanza di risposta, si adisce il giudice amministrativo. Il principio vale per l’inerzia nell’esercizio di funzioni pubbliche; non tocca le impugnazioni dello stato passivo una volta depositato.
Cass. civ., Sez. Unite, sent. n. 5223 del 29 novembre 1989
Principio: per stabilire il giudice competente a conoscere degli atti del commissario liquidatore occorre guardare alla loro natura. Se sono provvedimenti amministrativi, giudica il giudice amministrativo; se sono atti di natura privatistica, come una transazione, che incidono su diritti soggettivi, giudica il giudice ordinario.
Rilevanza: è il criterio generale che governa tutto il contenzioso con il commissario. La doppia natura della figura, organo di un’autorità amministrativa e insieme gestore di un patrimonio privato, si riflette nella doppia giurisdizione. Per chi tratta con la procedura significa che la prima domanda da porsi, prima ancora del merito, è che tipo di atto si sta contestando.
Cass. civ., Sez. I, sent. n. 27777 del 21 novembre 2008
Principio: il bilancio redatto dal commissario per determinare il reddito d’impresa del periodo anteriore alla liquidazione è un atto dovuto e va qualificato come bilancio d’esercizio, soggetto agli artt. 2423 ss. c.c.; se il commissario, pur nominato in carenza di potere, ha preso in consegna beni e scritture, ha assunto di fatto la gestione e gli effetti prodotti non vengono meno per la successiva nullità della nomina.
Rilevanza: delimita le conseguenze dell’annullamento della nomina e conferma che i poteri di gestione del commissario, una volta esercitati, producono effetti stabili. Chi intende contestare gli atti della gestione commissariale deve colpirne i vizi propri.
Cass. civ., Sez. I, sent. n. 1507 dell’11 febbraio 2000
Principio: il commissario che riconosce come privilegiato un credito ipotecario assistito da garanzia inefficace viola un dovere essenziale del proprio ufficio e lede la parità di trattamento dei creditori; il nuovo commissario può perciò agire contro il commissario revocato con l’azione di responsabilità prevista dall’art. 199 l.fall., nell’interesse della procedura e dei creditori danneggiati.
Rilevanza: la pronuncia riguarda un commissario dell’amministrazione straordinaria, ma applica proprio la norma della LCA sulla responsabilità del commissario revocato, oggi trasfusa nell’art. 302, comma 2, CCII. Mostra quale sia il parametro della responsabilità: il rispetto dei doveri d’ufficio e, in primo luogo, della par condicio creditorum.
Come leggere queste pronunce oggi
Sul piano normativo, il passaggio dalla legge fallimentare al Codice della crisi non ha modificato l’impianto della figura: il commissario resta organo nominato e revocato dall’autorità amministrativa, pubblico ufficiale, rappresentante processuale dell’impresa, gestore soggetto ad autorizzazioni. Le pronunce citate restano quindi un punto di riferimento. Va precisato tuttavia che non risultano, tra quelle riscontrate, decisioni di legittimità che abbiano già applicato in modo specifico gli artt. 301-307 CCII alla figura del commissario: ogni caso va quindi verificato anche alla luce dei più recenti orientamenti di merito e delle direttive dell’autorità di vigilanza competente.
Cosa può fare lo Studio Monardo
Lo Studio lavora sia per chi subisce gli atti del commissario (creditori, contraenti, ex amministratori) sia per chi deve confrontarsi con la procedura dall’interno dell’impresa. In concreto:
- Verifichiamo il decreto di nomina: autorità emanante, data, numero dei commissari, regime di rappresentanza, eventuali vizi impugnabili davanti al giudice amministrativo nei 60 giorni.
- Qualifichiamo l’atto del commissario che si intende contestare, distinguendo tra provvedimento amministrativo e atto privatistico, per individuare il giudice munito di giurisdizione prima di proporre qualsiasi azione.
- Controlliamo le autorizzazioni: per transazioni, vendite, rinunce e continuazione dell’esercizio d’impresa chiediamo e verifichiamo l’autorizzazione dell’autorità di vigilanza e il parere del comitato di sorveglianza.
- Predisponiamo le istanze all’autorità di vigilanza contro ritardi, omissioni o comportamenti del commissario, con richiesta di direttive o di revoca.
- Redigiamo e depositiamo i ricorsi al TAR o i ricorsi straordinari contro i provvedimenti amministrativi della procedura, nel rispetto dei termini perentori.
- Curiamo le cause davanti al giudice ordinario contro l’impresa in LCA in persona del commissario, quando l’atto contestato incide su diritti soggettivi.
- Prepariamo la domanda di ammissione al passivo e le eventuali impugnazioni, coordinando l’aspetto procedurale con quello contabile.
- Assistiamo gli ex amministratori nella fase in cui il commissario valuta l’azione di responsabilità, ricostruendo con i commercialisti dello staff la documentazione della gestione.
- Analizziamo la responsabilità del commissario per atti compiuti senza autorizzazione o in violazione della par condicio, e la segnaliamo all’autorità competente.
- Valutiamo, quando l’impresa non è ancora in LCA, le alternative praticabili nella fase della crisi, compresa la composizione negoziata ove applicabile all’impresa interessata.
L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista; coordinatore di uno staff multidisciplinare operante a livello nazionale in diritto bancario e tributario; Gestore della crisi da sovraindebitamento (L. 3/2012) iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia; professionista fiduciario di un OCC (Organismo di Composizione della Crisi); Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021.
La qualifica di Esperto Negoziatore della crisi d’impresa è quella più vicina al tema: consente di intervenire prima che l’impresa arrivi alla liquidazione e di leggere la LCA come l’esito di una crisi che, in alcuni casi, si poteva gestire diversamente. L’esperienza come Gestore della crisi e fiduciario di un OCC aggiunge la conoscenza diretta dei doveri di un organo che opera per conto dei creditori sotto il controllo di un’autorità.
La strategia resta la stessa dall’analisi iniziale fino all’eventuale giudizio in Cassazione: stesso difensore, stessa linea, nessuna dispersione tra professionisti diversi. Il contenzioso con il commissario attraversa spesso più giurisdizioni (TAR, tribunale, Corte d’appello, Cassazione): seguirlo con un’unica regia evita contraddizioni tra un grado e l’altro.
Lo staff multidisciplinare di avvocati e commercialisti lavora sullo stesso fascicolo: i profili contabili (bilanci, inventario, stato passivo, riparti) e quelli giuridici (giurisdizione, autorizzazioni, responsabilità) vengono esaminati insieme.
Chiusura
Il commissario liquidatore è un organo con una doppia natura: dipende dall’autorità di vigilanza che lo nomina, lo dirige e lo può revocare, ma gestisce un patrimonio e rappresenta in giudizio l’impresa nei rapporti di diritto privato. È pubblico ufficiale nell’esercizio delle funzioni e risponde dei propri atti verso la procedura e i creditori. I suoi poteri sono ampi, ma per gli atti più rilevanti servono le autorizzazioni dell’art. 307 CCII. Da questa doppia natura discende la regola pratica più importante: prima di contestare un atto del commissario va stabilito se è un provvedimento amministrativo o un atto privatistico, perché da lì dipendono giudice e termini.
Lo Studio Monardo affronta questi temi partendo da competenze certificate e pertinenti: la qualifica di Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021 per le imprese in crisi, quella di Gestore della crisi L. 3/2012 e fiduciario di un OCC per la conoscenza diretta del funzionamento di un organo di procedura e dei suoi rapporti con l’autorità di controllo, e l’abilitazione al patrocinio in Cassazione per seguire il contenzioso fino all’ultimo grado.
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