Che Ruolo Ha Il Ministero Delle Imprese E Del Made In Italy Nell’amministrazione Straordinaria?

Che ruolo ha, in concreto, il Ministero delle imprese e del made in Italy quando una grande impresa entra in amministrazione straordinaria? La domanda arriva da prospettive molto diverse: dall’imprenditore che valuta se presentare istanza al Ministero, dal socio di minoranza che vede la società scivolare verso l’insolvenza, dal fornitore che riceve la notizia della nomina di un commissario e si chiede con chi dovrà parlare d’ora in avanti. Non esiste una risposta valida per tutti, ed è proprio questo il punto: il peso del Ministero cambia radicalmente a seconda della strada con cui la procedura si apre e del momento in cui ci si trova. Nella disciplina “Prodi-bis” (D.Lgs. 270/1999) il Ministero entra in scena dopo che il tribunale ha deciso; nella disciplina “Marzano” (D.L. 347/2003) è il Ministero ad aprire la porta, con un decreto di ammissione immediata. E quando un atto ministeriale lede un interesse, la scelta del giudice a cui rivolgersi diventa a sua volta un bivio.

Lo Studio Monardo affronta questa materia partendo da una competenza precisa: l’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021, e la composizione negoziata è proprio lo strumento che la legge Marzano, dopo le modifiche del 2024, mette in alternativa diretta con l’istanza al Ministero: chi conosce dall’interno i percorsi negoziali sa leggere il momento in cui la via ministeriale li chiude. A questo si aggiunge la qualifica di Gestore della crisi da sovraindebitamento (L. 3/2012) e di professionista fiduciario di un OCC, utile quando la crisi della grande impresa si riflette su fornitori, garanti e piccoli creditori che rischiano a loro volta il sovraindebitamento.

📩 Se la tua impresa, la società di cui sei socio o un tuo debitore è coinvolto in una procedura di amministrazione straordinaria, scrivici adesso: i riferimenti per contattare lo Studio sono in fondo a questa pagina.

Il quadro di partenza: un’autorità amministrativa dentro una procedura concorsuale

L’amministrazione straordinaria delle grandi imprese insolventi è una procedura concorsuale “ibrida”: convivono un’autorità giudiziaria (il tribunale, con il giudice delegato) e un’autorità amministrativa (il Ministero delle imprese e del made in Italy, già Ministero dello sviluppo economico e, prima ancora, delle attività produttive). La procedura non è disciplinata dal Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza (D.Lgs. 14/2019), che regola invece la liquidazione coatta amministrativa agli artt. 293 e seguenti, ma da leggi speciali: il D.Lgs. 270/1999 e il D.L. 347/2003, con le modifiche successive, tra cui quelle del D.L. 4/2024.

Il ruolo del Ministero si articola in alcune funzioni ricorrenti, che conviene censire prima del confronto:

Funzione ministeriale	Contenuto essenziale	Fonte verificata
Ammissione (solo Marzano)	Decreto di ammissione immediata, valutati i requisiti dell’art. 1	art. 2, c. 2, D.L. 347/2003
Nomina del commissario straordinario	Decreto ministeriale; nella Prodi-bis entro cinque giorni dalla comunicazione del decreto di apertura	art. 38 D.Lgs. 270/1999; art. 2 D.L. 347/2003
Nomina del comitato di sorveglianza	Decreto ministeriale entro quindici giorni dalla nomina del commissario	art. 45 D.Lgs. 270/1999
Pareri del comitato su richiesta	Il comitato si pronuncia nei casi di legge o quando il Ministero lo ritenga opportuno	art. 46 D.Lgs. 270/1999
Programma	Autorizzazione all’esecuzione del programma predisposto dal commissario e sua vigilanza	D.Lgs. 270/1999 e art. 4 D.L. 347/2003
Atti eccedenti l’ordinaria amministrazione	Autorizzazione ministeriale, di regola sentito il comitato	D.Lgs. 270/1999
Imprese di servizi pubblici essenziali o con stabilimenti strategici	Ammissione, nomina e compenso del commissario anche in deroga, con decreto del Presidente del Consiglio o del Ministro	art. 2, c. 2, D.L. 347/2003

Due premesse orientano tutto il resto. La prima: il Ministero non sostituisce il giudice, ma governa la dimensione gestionale e industriale della procedura, mentre l’accertamento dell’insolvenza, la verifica dei crediti e le controversie sui diritti restano al giudice ordinario. La seconda: gli atti del Ministero sono provvedimenti amministrativi, e come tali soggiacciono ai rimedi tipici del diritto amministrativo; ma la presenza di un controllo amministrativo non esaurisce il controllo giurisdizionale. La Cassazione lo ha ribadito di recente in materia di rendiconto (Cass. n. 6819/2026, di cui si dirà), con un principio che illumina l’intero rapporto tra Ministero e giudice.

Restano fuori da questo confronto, se non per accenni, i poteri e le responsabilità del commissario straordinario e il funzionamento interno del comitato di sorveglianza, che hanno una trattazione autonoma. Qui interessa la cabina di regia: chi apre la procedura, chi sceglie gli organi, chi autorizza e chi controlla, e come si reagisce quando un atto ministeriale non convince.

Un’ultima avvertenza di metodo. Le soglie dimensionali di accesso (numero di dipendenti, ammontare dei debiti) e i termini di presentazione ed esecuzione del programma sono stati più volte ritoccati dal legislatore, spesso con decreti-legge legati a singole crisi industriali. Per questo nelle pagine che seguono i requisiti numerici sono richiamati per rinvio agli articoli di legge e non riprodotti: in questa materia la verifica sul testo vigente al giorno della decisione è parte integrante della scelta, non un adempimento formale.

Il Ministero fase per fase: dove si colloca ogni potere

Prima di pesare le singole strade, conviene seguire la procedura nel suo svolgimento, collocando ciascun potere ministeriale nel momento in cui si esercita. Solo così il confronto tra le opzioni diventa leggibile: la differenza tra Prodi-bis e Marzano, infatti, non sta tanto nell’elenco dei poteri del Ministero, che in buona parte coincide, quanto nel punto della sequenza in cui il Ministero li acquista.

La valutazione dei requisiti e l’ammissione

Nella disciplina Marzano il primo atto ministeriale è una valutazione: il Ministro verifica che l’istanza sia motivata, corredata di adeguata documentazione e che ricorrano i requisiti dell’art. 1 D.L. 347/2003. Si tratta di una valutazione che ha un nucleo vincolato, legato ai requisiti di legge, e una componente di apprezzamento sulla praticabilità del percorso indicato (ristrutturazione o cessione dei complessi aziendali). Nella Prodi-bis, invece, questa valutazione non spetta al Ministero: è il tribunale, sulla base della relazione del commissario giudiziale, a stabilire se esistano concrete prospettive di recupero dell’equilibrio economico.

Il rovescio della medaglia è evidente. Dove la valutazione è amministrativa, l’apertura è rapida ma il controllo esterno arriva dopo; dove è giudiziale, l’apertura è più lenta ma passa da un contraddittorio. Va soppesato, peraltro, che anche nella Marzano l’insolvenza resta oggetto di accertamento del tribunale, sulla base del ricorso che l’impresa deve presentare contestualmente all’istanza.

La scelta degli organi

Il secondo snodo è la scelta delle persone. Il Ministero nomina il commissario straordinario (o i commissari) con le modalità dell’art. 38 D.Lgs. 270/1999 e, nella Marzano, secondo criteri fissati dallo stesso Ministro; per le imprese di servizi pubblici essenziali o con stabilimenti strategici, nomina e compenso possono essere disposti anche in deroga alla normativa vigente, con decreto del Presidente del Consiglio o del Ministro. Il Ministero costituisce poi il comitato di sorveglianza, entro quindici giorni dalla nomina del commissario (art. 45).

Questa fase incide più di quanto appaia. Il commissario gestisce l’impresa e amministra i beni (art. 40), e la sua visione industriale orienterà il programma; il comitato, a sua volta, è il canale attraverso cui le istanze dei creditori raggiungono il Ministero in forma di pareri. Le caratteristiche dei due organi, i requisiti di nomina e le responsabilità richiedono un esame separato; qui rileva che la loro scelta è un potere ministeriale, e che il Ministero conserva nei loro confronti un potere di vigilanza.

Il programma: autorizzazione ed esecuzione

Il terzo snodo è il programma. Il commissario lo predispone secondo uno dei due indirizzi previsti dall’art. 27 D.Lgs. 270/1999: la cessione dei complessi aziendali o la ristrutturazione economica e finanziaria. Il programma non diventa eseguibile per il solo fatto di essere stato redatto: occorre l’autorizzazione del Ministero, che ne valuta la coerenza con le finalità della procedura. Durante l’esecuzione il Ministero vigila, riceve le relazioni periodiche del commissario e autorizza gli atti di maggior rilievo.

Il programma è il luogo in cui il ruolo ministeriale si fa più intenso, perché lì si decide se l’impresa sarà ceduta, a chi e con quali impegni, oppure ristrutturata. Per i creditori, è anche il momento in cui le scelte industriali si traducono in prospettive di soddisfacimento.

Gli atti di straordinaria amministrazione

Il quarto snodo riguarda i singoli atti. Le operazioni che eccedono l’ordinaria amministrazione (cessioni di rami d’azienda, transazioni rilevanti, operazioni di finanziamento, accordi con acquirenti) richiedono l’autorizzazione ministeriale, di regola previo parere del comitato di sorveglianza. Il Ministero può inoltre chiedere al comitato un parere ogni volta che lo ritenga opportuno (art. 46). Ne deriva un sistema a doppia chiave: il commissario propone, il comitato esprime il parere, il Ministero autorizza.

Proroghe, chiusura, conversione

Il quinto snodo è il tempo. I termini per la presentazione e per l’esecuzione del programma possono essere prorogati nei casi e nei limiti previsti dalla legge, che il legislatore ha più volte modificato: è il profilo in cui la verifica sul testo vigente è più necessaria. Quando il programma non può essere eseguito, la procedura è convertita e l’impresa è avviata alla liquidazione; quando invece le finalità sono raggiunte o non residuano attività utili, si arriva alla chiusura. Con l’art. 74-bis del D.Lgs. 270/1999, introdotto dal D.L. 4/2024, la chiusura anticipata fa cessare il comitato di sorveglianza e trasferisce al giudice delegato l’autorizzazione di rinunce alle liti e transazioni: un segnale chiaro di come, nella fase finale, il baricentro torni verso il giudice.

Lo stesso Ministero, cinque prospettive

Il ruolo del Ministero appare diverso a seconda di chi lo osserva:

Soggetto	Che cosa conta del ruolo ministeriale	Momento critico
Imprenditore e amministratori	Valutazione dell’istanza e perdita della gestione a favore del commissario	Presentazione dell’istanza o del ricorso
Socio di società partecipata da amministrazioni statali	Iniziativa autonoma con almeno il 30% delle quote	Decorso dei quindici giorni dalla segnalazione
Creditore	Pareri del comitato, autorizzazione del programma, vigilanza sul rendiconto	Autorizzazione del programma e degli atti di cessione
Offerente o acquirente	Autorizzazione della cessione e criteri di scelta	Provvedimento di autorizzazione
Fornitore o garante persona fisica	Effetti indiretti della procedura sulla propria esposizione	Mancati pagamenti e richieste di rientro

Opzione 1 – La via “Prodi-bis”: il Ministero entra dopo il tribunale

In cosa consiste

Nel modello del D.Lgs. 270/1999 la procedura nasce in sede giudiziaria. Il tribunale dichiara lo stato di insolvenza dell’impresa che possiede i requisiti dimensionali di legge e apre una fase di osservazione, affidata a un commissario giudiziale, durante la quale si verifica se esistano concrete prospettive di recupero dell’equilibrio economico. Solo se la risposta è positiva il tribunale dichiara aperta l’amministrazione straordinaria; altrimenti l’impresa è avviata alla liquidazione concorsuale.

È a questo punto che il Ministero assume il proprio ruolo. Con decreto nomina il commissario straordinario entro cinque giorni dalla comunicazione del decreto di apertura, secondo l’art. 38 D.Lgs. 270/1999; entro quindici giorni dalla nomina del commissario costituisce il comitato di sorveglianza (art. 45). Da quel momento la gestione dell’impresa passa al commissario (art. 40), che predispone il programma: cessione dei complessi aziendali oppure ristrutturazione economica e finanziaria. Il programma è sottoposto all’autorizzazione ministeriale, e la sua esecuzione resta sotto la vigilanza del Ministero, che autorizza anche gli atti di maggior rilievo patrimoniale, di regola dopo aver sentito il comitato di sorveglianza; quest’ultimo, per l’art. 46, si pronuncia nei casi previsti e ogni volta che il Ministero lo ritenga opportuno.

Quando ha senso

Tre scenari tipici:

1. Impresa con requisiti per la Prodi-bis ma non per la Marzano, per la quale l’accesso passa necessariamente dal tribunale.
2. Situazione in cui non è chiaro se esistano prospettive di recupero: la fase di osservazione, con la relazione del commissario giudiziale, consente una verifica tecnica prima che il Ministero investa risorse amministrative nella gestione.
3. Creditori o stakeholder che preferiscono un filtro giudiziale iniziale, perché l’apertura passa da un contraddittorio davanti al tribunale e non da una valutazione amministrativa.

Come si esegue in sintesi

Ricorso per la dichiarazione dello stato di insolvenza; sentenza del tribunale; fase di osservazione; decreto di apertura dell’amministrazione straordinaria o di conversione; nomina ministeriale del commissario straordinario e del comitato; predisposizione del programma; autorizzazione ministeriale; esecuzione sotto vigilanza; chiusura. In caso di chiusura anticipata, il D.L. 4/2024 ha introdotto l’art. 74-bis nel D.Lgs. 270/1999: il comitato di sorveglianza cessa dalle funzioni e le rinunce alle liti e le transazioni sono autorizzate dal giudice delegato.

Vantaggi motivati

Il vantaggio principale è la separazione dei tempi: prima il giudice accerta, poi l’amministrazione gestisce. La valutazione delle prospettive di recupero avviene in un contesto giurisdizionale, e il Ministero interviene su una procedura già “filtrata”. Per i creditori, il passaggio iniziale dal tribunale offre un luogo naturale per far valere contestazioni sull’insolvenza. Per l’impresa, la fase di osservazione può evitare che un programma industriale sia avviato senza basi.

Rischi e svantaggi onesti

Il rovescio della medaglia è la durata. La fase di osservazione richiede tempo, e nel frattempo il valore aziendale può deteriorarsi: clienti che cambiano fornitore, personale qualificato che lascia, contratti che si risolvono. Inoltre, il controllo ministeriale arriva “a valle”: chi sperava in un intervento immediato dell’autorità amministrativa per stabilizzare la gestione deve attendere l’apertura. Infine, la natura della procedura resta discussa: la Corte costituzionale, con la sentenza n. 99/2025, l’ha qualificata come procedura a vocazione liquidatoria anche quando l’attività prosegue in vista della cessione, il che ridimensiona l’idea che la gestione ministeriale sia di per sé una garanzia di salvataggio.

Pronunce a supporto

Sul piano dei rapporti tra autorità amministrativa e giudice, Cass. n. 6819/2026 chiarisce che un controllo preventivo dell’autorità di vigilanza sul rendiconto non preclude il successivo controllo giurisdizionale. Sulla fase conclusiva, Cass. n. 12559/2021 ha ritenuto applicabili alla chiusura dell’amministrazione straordinaria regolata dalla Prodi-bis gli artt. 55 e 120 della legge fallimentare.

Profilo ideale: impresa o creditore che privilegia una verifica giudiziale preventiva delle prospettive di recupero e può sostenere i tempi della fase di osservazione.

Opzione 2 – La via “Marzano”: il Ministero apre la porta

In cosa consiste

Il D.L. 347/2003, nato per le crisi dei grandi gruppi, rovescia la sequenza. L’impresa che possiede i requisiti dell’art. 1 presenta al Ministro un’istanza motivata e corredata di adeguata documentazione, chiedendo l’ammissione alla procedura tramite ristrutturazione economica e finanziaria o tramite cessione dei complessi aziendali (art. 27 D.Lgs. 270/1999), e presenta contestualmente al tribunale il ricorso per la dichiarazione dello stato di insolvenza (art. 2, comma 1). Il Ministro, valutati i requisiti, dispone con decreto l’ammissione immediata e nomina il commissario straordinario, con le modalità dell’art. 38 D.Lgs. 270/1999 e secondo i criteri fissati dallo stesso Ministro (art. 2, comma 2).

Per le imprese che operano nei servizi pubblici essenziali o che gestiscono almeno uno stabilimento industriale di interesse strategico nazionale, l’ammissione, la nomina del commissario e la determinazione del suo compenso, anche in deroga alla normativa vigente, avvengono con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro; il decreto può anche prescrivere gli atti necessari alle finalità della procedura.

Il D.L. 4/2024 ha inciso sul punto più delicato: chi può chiedere l’ammissione. Per le società partecipate direttamente o indirettamente da amministrazioni pubbliche statali, escluse le quotate, l’istanza può essere presentata anche dai soci che detengano, anche congiuntamente e direttamente o indirettamente, almeno il 30% delle quote, se hanno segnalato all’organo amministrativo la sussistenza dei requisiti e l’organo non ha presentato l’istanza entro quindici giorni o ha rifiutato di provvedere. Dalla presentazione dell’istanza fino alla chiusura della procedura, o al passaggio in giudicato del provvedimento previsto dall’art. 4, comma 1-bis, non può essere proposta la composizione negoziata e non possono essere presentate né proseguite domande di accesso agli altri strumenti di regolazione della crisi del Codice; la domanda di nomina dell’esperto già depositata è archiviata.

Quando ha senso

1. Grande impresa o gruppo che deve stabilizzare subito la gestione: il decreto di ammissione immediata insedia un commissario senza attendere la fase di osservazione.
2. Impresa con stabilimenti strategici o servizi pubblici essenziali, per la quale la legge prevede un canale governativo rafforzato.
3. Socio qualificato di società a partecipazione pubblica statale che constata l’inerzia degli amministratori e intende sollecitare l’intervento dell’autorità.

Come si esegue in sintesi

Istanza al Ministro e contestuale ricorso al tribunale; decreto ministeriale di ammissione immediata con nomina del commissario; accertamento giudiziale dello stato di insolvenza; nomina del comitato di sorveglianza; predisposizione del programma da parte del commissario nei termini dell’art. 4; autorizzazione ministeriale all’esecuzione; vigilanza e autorizzazioni sugli atti; eventuali proroghe dei termini nei casi in cui la legge le consente; chiusura.

Vantaggi motivati

Il primo vantaggio è la rapidità dell’insediamento: la gestione passa al commissario con il decreto ministeriale, e il Ministero può orientare da subito il percorso industriale. Il secondo è la coerenza tra politica industriale e procedura: per le imprese strategiche, il legislatore ha voluto che governo e Ministero potessero incidere su nomina, compenso e atti necessari. Il terzo, per i soci di società partecipate, è uno strumento di reazione all’inerzia degli amministratori, che la versione previgente riservava al solo socio pubblico.

Rischi e svantaggi onesti

A fronte di questi vantaggi, il prezzo è la compressione degli spazi negoziali: una volta presentata l’istanza, la composizione negoziata e gli altri strumenti del Codice sono preclusi, e la domanda di nomina dell’esperto già depositata viene archiviata. Per l’imprenditore che stava trattando con i creditori, l’iniziativa di un socio può interrompere un percorso avviato. Il Tribunale di Milano, con ordinanza del 2 febbraio 2024, ha escluso che le misure protettive della composizione negoziata possano impedire al socio di minoranza di chiedere l’apertura dell’amministrazione straordinaria: le misure protettive non sono uno scudo contro l’iniziativa del socio. C’è poi un rischio di disallineamento: l’ammissione ministeriale è immediata, ma l’insolvenza deve comunque essere accertata dal giudice, e un esito negativo in sede giudiziale apre questioni complesse sulla sorte degli atti compiuti nel frattempo.

Pronunce a supporto

Oltre all’ordinanza milanese, rileva Corte cost. n. 99/2025 sulla natura liquidatoria della procedura anche nei casi di prosecuzione; e, sul versante dei costi dell’accesso, Cass. n. 1154/2026, secondo cui il professionista che ha assistito l’imprenditore nella domanda di dichiarazione dell’insolvenza preordinata all’amministrazione straordinaria ha diritto al compenso, la cui misura dipende dall’estensione effettiva dell’incarico.

Profilo ideale: grande impresa o gruppo che necessita di un insediamento immediato della gestione commissariale, o socio qualificato di società a partecipazione pubblica statale di fronte all’inerzia degli amministratori.

Opzione 3 – Reagire a un atto ministeriale: giudice amministrativo o rimedi interni alla procedura

In cosa consiste

La terza strada non riguarda l’ingresso nella procedura, ma la tutela di chi subisce un atto del Ministero: il decreto di ammissione, la nomina o la revoca di un commissario, la composizione del comitato, l’autorizzazione di un programma o di una cessione, una proroga. Qui il bivio è tra due famiglie di rimedi:

• l’impugnazione davanti al giudice amministrativo, quando si contesta la legittimità del provvedimento ministeriale in quanto atto amministrativo (incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere), secondo le regole generali del codice del processo amministrativo, con il termine ordinario di sessanta giorni o, in alternativa, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica;
• i rimedi interni alla procedura davanti al giudice ordinario, quando la lesione riguarda diritti soggettivi incisi dalla gestione concorsuale: accertamento del passivo, prededuzione, rendiconto, revocatorie, contratti pendenti.

Quando ha senso

1. Concorrente escluso da una procedura di cessione autorizzata dal Ministero, che contesta i criteri di scelta o l’autorizzazione: è il terreno tipico del giudice amministrativo.
2. Creditore che vuole far valere un credito sorto durante la procedura: la questione è di diritto soggettivo e si colloca nell’accertamento del passivo, come conferma Cass. n. 9166/2023 sulla prededuzione dei crediti sorti in costanza di amministrazione straordinaria.
3. Curatore o creditore che contesta la gestione commissariale dopo la conversione: Cass. n. 6816/2026 e n. 6819/2026 consentono la contestazione del rendiconto in sede concorsuale anche se l’autorità di vigilanza ha già esercitato un controllo.

Come si esegue in sintesi

Per il ricorso amministrativo: individuazione dell’atto lesivo e della sua data di conoscenza, verifica della legittimazione e dell’interesse, notifica al Ministero e ai controinteressati (tipicamente il commissario o l’aggiudicatario), deposito, eventuale istanza cautelare. Per i rimedi endoconcorsuali: domanda di ammissione al passivo, opposizione allo stato passivo, contestazione del rendiconto, azioni ordinarie dove consentite.

Vantaggi motivati

Il ricorso amministrativo è l’unica via per far annullare l’atto ministeriale in sé; consente, nei casi più gravi, una tutela cautelare rapida. I rimedi endoconcorsuali hanno il pregio di intervenire direttamente sul diritto leso e di non dipendere dalla legittimità del provvedimento a monte. L’elemento dirimente è la natura della posizione lesa: interesse legittimo rispetto a una scelta discrezionale dell’amministrazione, o diritto soggettivo rispetto a un credito o a un bene.

Rischi e svantaggi onesti

La giurisdizione sbagliata costa tempo e, nel processo amministrativo, i termini di decadenza sono brevi. Sul versante ordinario, la sequenza dei rimedi va rispettata: Cass. n. 30728/2025 ricorda che, quando il giudice si è pronunciato sulla competenza respingendo anche implicitamente le eccezioni pregiudiziali di rito, l’unico mezzo è il regolamento necessario di competenza. E le scelte discrezionali di politica industriale sono sindacabili dal giudice amministrativo solo entro i limiti della ragionevolezza e della correttezza del procedimento: chi attende una revisione del merito industriale rischia di restare deluso.

Il ricorso amministrativo in concreto: alcune variabili da soppesare

Sul versante del giudice amministrativo, alcune variabili meritano un esame specifico, sempre da verificare sul singolo atto.

La competenza territoriale. Trattandosi di provvedimenti di un’amministrazione centrale dello Stato con effetti che di regola superano l’ambito di una sola regione, la competenza tende a radicarsi presso il TAR del Lazio, sede di Roma, secondo le regole del codice del processo amministrativo; la verifica va comunque fatta sull’atto concreto e sui suoi effetti.

Il termine. Il termine ordinario per il ricorso giurisdizionale è di sessanta giorni dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza dell’atto; il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, alternativo, segue un termine più lungo ma un procedimento diverso, con esiti e garanzie che vanno soppesati. La scelta tra i due non è neutra: a fronte del termine più ampio del ricorso straordinario, la tutela cautelare e la celerità del giudizio sono elementi che spesso fanno preferire la via giurisdizionale.

I controinteressati. Il decreto di ammissione, la nomina di un commissario o l’autorizzazione di una cessione producono effetti favorevoli per altri soggetti (il commissario nominato, l’aggiudicatario, talvolta la stessa impresa): la loro corretta individuazione e notifica è condizione di ammissibilità del ricorso.

Il sindacato sulla discrezionalità. Le scelte di politica industriale sottese all’autorizzazione di un programma o di una cessione sono sindacabili nei limiti propri della discrezionalità amministrativa: difetto di istruttoria, carenza di motivazione, travisamento dei fatti, irragionevolezza. L’elemento dirimente non è se la scelta del Ministero sia la migliore possibile, ma se sia stata assunta con un procedimento corretto e una motivazione coerente con i dati.

Il rapporto con i rimedi concorsuali. Il ricorso amministrativo non sostituisce le domande nella sede concorsuale: un creditore che contesta l’autorizzazione di una cessione deve comunque curare l’insinuazione al passivo del proprio credito. I due piani procedono in parallelo e vanno coordinati.

Pronunce a supporto

Cass. n. 6819/2026, n. 6816/2026, n. 8607/2026 sul rendiconto; Cass. n. 9166/2023 sulla prededuzione; Cass. n. 30728/2025 sul regolamento di competenza. Non risultano, tra le fonti verificate per questo articolo, pronunce recenti del giudice amministrativo specificamente dedicate agli atti ministeriali dell’amministrazione straordinaria: è un profilo da approfondire caso per caso sulle banche dati della giustizia amministrativa.

Profilo ideale: soggetto che ha subito un atto ministeriale specifico e deve stabilire rapidamente se la lesione riguarda un interesse legittimo o un diritto soggettivo.

Le tre strade alla prova dei numeri

Le ipotesi che seguono sono esercizi dimostrativi, non casi reali. Utilizzano gli stessi dati di partenza per mostrare come cambia il peso del Ministero a seconda della via scelta. I requisiti dimensionali si presumono soddisfatti per entrambe le discipline, da verificare sempre sul testo vigente.

Dati comuni. Società per azioni non quotata, partecipata indirettamente da un’amministrazione statale per il 22,6% e da un fondo privato per il 31,4%; 1.137 dipendenti; debiti complessivi per 412,6 milioni di euro; uno stabilimento produttivo principale e due rami d’azienda minori. Il 3 marzo 2026 la società ha depositato domanda di nomina dell’esperto per la composizione negoziata.

Simulazione A – Iniziativa del socio e composizione negoziata in corso

Il fondo, titolare del 31,4%, segnala per iscritto all’organo amministrativo il 9 aprile 2026 la sussistenza dei requisiti di accesso. L’organo amministrativo non presenta l’istanza entro i quindici giorni successivi. Dal 25 aprile 2026 il fondo può presentare istanza al Ministro.

• Via Marzano: con l’istanza del socio, la composizione negoziata non può più essere proposta e la domanda di nomina dell’esperto già depositata il 3 marzo è archiviata. Il Ministro valuta i requisiti e, se sussistono, dispone l’ammissione immediata e nomina il commissario straordinario. Le misure protettive eventualmente concesse non ostacolano l’iniziativa, nella linea del Tribunale di Milano (ord. 2 febbraio 2024).
• Via Prodi-bis: il percorso passa dal tribunale con il ricorso per la dichiarazione dello stato di insolvenza; il Ministero interverrà solo dopo l’eventuale decreto di apertura, nominando il commissario entro cinque giorni dalla comunicazione e il comitato entro i quindici giorni successivi.
• Esito: nella prima via il Ministero diventa protagonista entro poche settimane; nella seconda resta sullo sfondo fino all’esito della fase di osservazione. Per l’imprenditore che puntava sulla trattativa, la differenza è decisiva.

Simulazione B – Autorizzazione della cessione di un ramo d’azienda

Il commissario riceve un’offerta di 18.740.000 euro per uno dei due rami minori, che occupa 214 dipendenti. Si tratta di un atto eccedente l’ordinaria amministrazione.

• In entrambe le vie, la cessione richiede l’autorizzazione ministeriale, di regola previo parere del comitato di sorveglianza. Il Ministero può inoltre chiedere al comitato un parere aggiuntivo ogni volta che lo ritenga opportuno (art. 46 D.Lgs. 270/1999).
• Profilo di tutela: un secondo offerente, che aveva presentato 18.315.000 euro con un piano occupazionale più ampio, ritiene illegittima l’autorizzazione. La sua posizione è di interesse legittimo rispetto a una scelta dell’amministrazione: il rimedio naturale è il ricorso al giudice amministrativo nel termine di decadenza, con eventuale domanda cautelare. Un creditore della procedura, invece, che lamenti la lesione di un proprio diritto sul ricavato, si muove nella sede concorsuale.
• Esito: la stessa operazione genera due canali di tutela diversi a seconda di chi la contesta.

Simulazione C – Conversione e contestazione del rendiconto

Ipotizziamo che il programma non si riveli eseguibile e che la procedura sia convertita. Il rendiconto dei commissari ha già ricevuto un vaglio da parte dell’autorità di vigilanza; il curatore rileva costi di gestione per 2.873.450 euro non adeguatamente documentati.

• Secondo Cass. n. 6819/2026, il controllo amministrativo preventivo non preclude il controllo giurisdizionale: il curatore può scegliere tra l’azione ordinaria di rendiconto e la contestazione in sede concorsuale (Cass. n. 6816/2026). Per Cass. n. 8607/2026 l’azione di rendiconto ex art. 263 c.p.c. non impedisce il ricorso previsto dall’art. 75, comma 3, della disciplina dell’amministrazione straordinaria.
• Esito: la vigilanza ministeriale opera sul piano amministrativo e non “consolida” il rendiconto nei confronti dei creditori.

Simulazione D – La proroga del termine del programma

Riprendiamo i dati comuni nella via Marzano. Il commissario, insediato con il decreto di ammissione, deve presentare il programma entro il termine dell’art. 4 D.L. 347/2003. Le trattative con due potenziali acquirenti dello stabilimento principale richiedono una due diligence ambientale più lunga del previsto.

• Il Ministero può accordare la proroga nei casi e nei limiti che la legge consente: la decisione è amministrativa e incide sui tempi dell’intera procedura.
• Per i creditori, la proroga sposta in avanti la prospettiva di soddisfacimento; il comitato di sorveglianza può essere sentito dal Ministero e farsi portatore delle loro istanze.
• Per un acquirente concorrente che ritenga la proroga funzionale a favorire un’offerta rivale, la proroga è un atto amministrativo che, se lesivo di un interesse qualificato, può essere sottoposto al vaglio del giudice amministrativo nei termini di decadenza.
• Esito: lo stesso atto ministeriale ha effetti diversi su ciascun portatore di interesse, e la reazione possibile cambia di conseguenza.

Il confronto in tabella

La tabella mette a confronto i tre percorsi sugli stessi parametri. Va soppesata con una cautela: i tempi effettivi dipendono dal singolo caso e dalle proroghe che la legge consente al Ministero di accordare per la presentazione o l’esecuzione del programma, i cui limiti vanno verificati sul testo vigente. Quanto ai costi, si considerano solo quelli di giustizia previsti dalla legge.

Parametro	Prodi-bis (D.Lgs. 270/1999)	Marzano (D.L. 347/2003)	Reazione all’atto ministeriale
Chi apre	Tribunale, dopo la fase di osservazione	Ministro, con decreto di ammissione immediata	Non apre: contesta un atto
Momento d’ingresso del Ministero	Dopo il decreto di apertura	Fin dall’istanza	Successivo all’atto
Tempi	Più lunghi (fase di osservazione)	Più rapidi per l’insediamento	Termini di decadenza brevi in sede amministrativa
Complessità	Doppio passaggio giudiziale	Coordinamento tra decreto ministeriale e accertamento giudiziale	Scelta della giurisdizione
Rischi in caso di esito negativo	Avvio alla liquidazione	Questioni sugli atti compiuti se l’insolvenza non è accertata	Inammissibilità o difetto di giurisdizione
Effetti su altri strumenti	Disciplina generale dei rapporti tra procedure	Preclusione di composizione negoziata e strumenti del CCII dall’istanza	Nessun effetto automatico sulla procedura
Reversibilità	Conversione possibile	Conversione possibile; archiviazione della domanda di esperto	Annullamento dell’atto, se fondato
Costi di giustizia	Spese di procedura in prededuzione	Spese di procedura in prededuzione	Contributo unificato del d.P.R. 115/2002 per il rito scelto

I criteri per scegliere

Nessuna delle tre strade è in assoluto preferibile; ciascuna risponde a un’esigenza diversa. Alcuni criteri, però, aiutano a orientarsi.

Primo criterio: l’urgenza di stabilizzare la gestione. Se la situazione presenta un rischio concreto di perdita di valore nel giro di settimane (clienti strategici in uscita, fornitori che sospendono le consegne, impianti che non possono fermarsi), l’ammissione immediata della via Marzano offre generalmente una risposta più tempestiva. Se invece l’emergenza è meno acuta, la fase di osservazione della Prodi-bis consente una verifica più ponderata.

Secondo criterio: lo stato delle trattative con i creditori. Se è in corso una composizione negoziata con buone prospettive, va soppesato con attenzione l’effetto preclusivo dell’istanza al Ministro introdotto dal D.L. 4/2024. A fronte del vantaggio di un intervento pubblico rapido, si rinuncia a un percorso negoziale che potrebbe preservare il controllo dell’impresa.

Terzo criterio: la composizione della compagine sociale. Nelle società partecipate direttamente o indirettamente da amministrazioni statali, il socio con almeno il 30% dispone di un’iniziativa autonoma. Per l’imprenditore e per gli amministratori, questo significa che l’inerzia non è neutra: il silenzio protratto per quindici giorni apre la strada all’istanza del socio.

Quarto criterio: la natura strategica dell’attività. Per le imprese di servizi pubblici essenziali o con stabilimenti di interesse strategico nazionale, il ruolo governativo è rafforzato: nomina e compenso del commissario possono essere stabiliti anche in deroga, e il decreto può prescrivere gli atti necessari. Chi opera in questi settori deve mettere in conto un livello di intervento pubblico più incisivo.

Quinto criterio: la natura della posizione da tutelare. Per chi subisce un atto ministeriale, l’elemento dirimente è distinguere tra interesse legittimo e diritto soggettivo. Un errore in questa fase può far decorrere termini di decadenza mentre si percorre la strada sbagliata.

L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo, Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021, valuta questi criteri alla luce del rapporto tra composizione negoziata e amministrazione straordinaria, che dopo il 2024 è diventato uno dei punti più delicati del sistema.

Le domande di chi è indeciso

Si può passare dalla composizione negoziata all’amministrazione straordinaria?
Sì, ed è proprio l’ipotesi regolata dal D.L. 4/2024: con l’istanza al Ministro la domanda di nomina dell’esperto già depositata viene archiviata e non possono essere presentate o proseguite domande di accesso agli altri strumenti del Codice. Il passaggio inverso, invece, è precluso fino alla chiusura della procedura o al passaggio in giudicato del provvedimento previsto dall’art. 4, comma 1-bis, D.L. 347/2003.

Il Ministero può decidere senza il tribunale?
No. Anche nella via Marzano, dove l’ammissione è disposta con decreto ministeriale, l’impresa deve presentare contestualmente il ricorso per la dichiarazione dello stato di insolvenza. Il Ministero governa la gestione; l’accertamento dell’insolvenza resta giurisdizionale.

Se il Ministero ha approvato i conti dei commissari, i creditori possono ancora contestarli?
Sì. Secondo Cass. n. 6819/2026, il controllo preventivo dell’autorità amministrativa di vigilanza non esclude il successivo controllo giurisdizionale.

Chi sceglie il commissario e il comitato di sorveglianza?
Il Ministero, con decreto: il commissario secondo le modalità dell’art. 38 D.Lgs. 270/1999 e i criteri fissati dal Ministro, il comitato entro quindici giorni dalla nomina del commissario (art. 45). Ruolo e responsabilità di entrambi gli organi meritano un approfondimento a parte.

E se si sceglie la via sbagliata?
Le conseguenze dipendono dalla fase. Nella scelta dell’accesso, la conversione della procedura resta possibile, ma il tempo perso incide sul valore aziendale. Nella tutela contro un atto ministeriale, l’errore sulla giurisdizione può essere più grave, perché i termini di decadenza continuano a decorrere.

Le pronunce che orientano la scelta

Le pronunce che seguono sono state riscontrate su rassegne indipendenti (unijuris.it e dirittobancario.it). Nessuna, tra quelle verificate, riguarda in via diretta l’impugnazione dei decreti ministeriali davanti al giudice amministrativo: sono raccolte perché delimitano, ciascuna sotto un profilo, il confine tra il ruolo del Ministero e quello del giudice. Alcune riguardano procedure ancora regolate dalla legge fallimentare, e lo si segnala.

Natura della procedura e accesso (Opzioni 1 e 2)

• Corte costituzionale, sentenza n. 99/2025 (decisione del 25 marzo 2025). La questione è stata dichiarata inammissibile, ma la Corte ha qualificato l’amministrazione straordinaria come procedura a natura liquidatoria anche quando l’attività prosegue in vista della cessione a terzi. Rilevanza: ridimensiona la lettura della gestione ministeriale come strumento di salvataggio “garantito” e incide sulla valutazione comparativa tra le due vie.
• Tribunale di Milano, ordinanza del 2 febbraio 2024. Le misure protettive della composizione negoziata non possono impedire al socio di minoranza di chiedere l’apertura dell’amministrazione straordinaria. Rilevanza: è la pronuncia che più direttamente tocca il rapporto tra iniziativa ministeriale e percorsi negoziali.
• Cass. civ., Sez. I, 20 gennaio 2026, n. 1154. Il professionista che ha assistito l’imprenditore nella dichiarazione di insolvenza necessaria all’apertura dell’amministrazione straordinaria ha diritto al compenso, la cui misura dipende dall’estensione effettiva dell’incarico. Rilevanza: riguarda la fase di accesso, che nella Marzano si svolge in parallelo davanti al Ministero e al tribunale.
• Cass. civ., Sez. I, 12 maggio 2021, n. 12559. Alla chiusura dell’amministrazione straordinaria disciplinata dalla Prodi-bis si applicano gli artt. 55 e 120 della legge fallimentare. Rilevanza: chiarisce che, anche dopo la fase di gestione vigilata dal Ministero, la conclusione segue regole concorsuali di matrice giudiziale (pronuncia su norme della legge fallimentare richiamate).

Vigilanza ministeriale e controllo del giudice (Opzione 3)

• Cass. civ., Sez. I, n. 6819/2026 (marzo 2026). Il curatore può scegliere tra l’azione ordinaria di rendiconto e la contestazione in sede concorsuale; un controllo preventivo dell’autorità amministrativa di vigilanza non esclude il successivo controllo giurisdizionale. Rilevanza: è il principio cardine sul rapporto tra vigilanza ministeriale e tutela dei creditori.
• Cass. civ., Sez. I, n. 6816/2026 (marzo 2026). Dopo la conversione in fallimento, il curatore può contestare il rendiconto dei commissari anche in sede concorsuale. Rilevanza: conferma che la gestione vigilata dal Ministero resta sindacabile in sede giudiziale.
• Cass. civ., Sez. I, 7 aprile 2026, n. 8607. Dopo la conversione, l’azione di rendiconto ex art. 263 c.p.c. non preclude al curatore il ricorso previsto dall’art. 75, comma 3, della disciplina dell’amministrazione straordinaria. Rilevanza: coordina i rimedi sul rendiconto, ambito in cui il controllo amministrativo e quello giudiziale si sovrappongono.
• Cass. civ., Sez. I, 21 novembre 2025, n. 30728. In caso di interruzione del processo per l’apertura della procedura, se il giudice ha deciso sulla competenza respingendo anche implicitamente le questioni pregiudiziali di rito, l’unico rimedio è il regolamento necessario di competenza. Rilevanza: mostra quanto pesi la corretta individuazione del mezzo di tutela.

Diritti dei creditori nella gestione commissariale

• Cass. civ., Sez. I, ord. 3 aprile 2023, n. 9166. Riguarda la prededuzione dei crediti sorti durante l’amministrazione straordinaria. Rilevanza: i crediti nati dalla gestione autorizzata e vigilata si fanno valere nella sede concorsuale, non contro l’atto ministeriale.
• Cass. civ., Sez. I, 26 aprile 2021, n. 10972. Il compenso del commissario giudiziale è regolato dall’art. 39 della legge fallimentare, integrato dall’art. 47 del D.Lgs. 270/1999. Rilevanza: delimita i costi della fase giudiziale che precede l’intervento del Ministero nella Prodi-bis.
• Cass. civ., Sez. I, 3 novembre 2025, n. 29057. Individua, ai fini dell’art. 44 della legge fallimentare applicato all’amministrazione straordinaria, il momento da cui i pagamenti a terzi divengono inefficaci. Rilevanza: segnala che gli effetti sul patrimonio dipendono da atti giurisdizionali e non dal decreto ministeriale (pronuncia su norma della legge fallimentare).

Cosa può fare lo Studio Monardo

Davanti a una procedura in cui convivono Ministero, tribunale e organi commissariali, lo Studio lavora su strumenti precisi:

1. Ricostruiamo la via di accesso applicabile, confrontando i requisiti dell’art. 1 D.L. 347/2003 e del D.Lgs. 270/1999 con i dati di bilancio e del personale, sul testo vigente al giorno della decisione.
2. Valutiamo quale delle opzioni regge davanti al giudice nel tuo caso specifico, mettendo a confronto Prodi-bis, Marzano e permanenza nella composizione negoziata.
3. Verifichiamo l’impatto dell’istanza al Ministro su una composizione negoziata in corso, calcolando le conseguenze dell’archiviazione della domanda di nomina dell’esperto.
4. Esaminiamo la posizione del socio qualificato, controllando la soglia del 30%, la segnalazione all’organo amministrativo e il decorso dei quindici giorni.
5. Analizziamo i decreti ministeriali di ammissione, nomina, autorizzazione e proroga, individuando data di conoscenza, vizi e termini di impugnazione.
6. Distinguiamo interesse legittimo e diritto soggettivo per indirizzare la tutela verso il giudice amministrativo o verso la sede concorsuale.
7. Predisponiamo le domande di ammissione al passivo e le opposizioni, comprese quelle sui crediti in prededuzione sorti durante la gestione commissariale.
8. Controlliamo i rendiconti e valutiamo le contestazioni consentite anche dopo il vaglio dell’autorità di vigilanza.
9. Seguiamo fornitori e garanti travolti dalla crisi della grande impresa, verificando l’accesso alle procedure di sovraindebitamento.

L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista; coordinatore di uno staff multidisciplinare operante a livello nazionale in diritto bancario e tributario; Gestore della crisi da sovraindebitamento (L. 3/2012) iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia; professionista fiduciario di un OCC (Organismo di Composizione della Crisi); Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021.

In una materia come questa, la qualifica di Esperto Negoziatore consente di leggere con precisione il punto in cui l’intervento ministeriale chiude i percorsi negoziali, mentre quella di Gestore della crisi e di fiduciario OCC copre il versante dei soggetti minori coinvolti nella crisi. La continuità di strategia fino in Cassazione è la leva decisiva: la scelta fatta oggi, tra Ministero, tribunale e giudice amministrativo, va difesa domani senza cambiare mani, perché la stessa linea deve reggere in ogni grado. Lo staff di avvocati e commercialisti lavora sullo stesso fascicolo, unendo la lettura giuridica dei provvedimenti all’analisi dei numeri dell’impresa.

In chiusura

Il Ministero delle imprese e del made in Italy è, nell’amministrazione straordinaria, il regista della gestione: ammette nella Marzano, nomina commissari e comitato, autorizza ed esegue con il commissario il programma, vigila e autorizza gli atti di maggior rilievo, concede le proroghe consentite. Ma il suo ruolo cambia profondamente tra Prodi-bis e Marzano, e i suoi atti restano soggetti a un controllo che può essere amministrativo o giurisdizionale a seconda della posizione lesa. La scelta dipende dal caso concreto, e sbagliarla costa tempo e diritti.

Lo Studio Monardo si occupa di questo tema perché l’Avv. Monardo è Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021: proprio il rapporto tra composizione negoziata e istanza al Ministero è il crocevia ridisegnato nel 2024. La qualifica di Gestore della crisi (L. 3/2012) e di fiduciario OCC completa la visione sul versante dei creditori e dei garanti più esposti.

📩 Prima che un decreto ministeriale o una scadenza decida al posto tuo, contatta lo Studio Monardo: tutti i recapiti sono riportati al termine di questo articolo.