Contributi Pubblici All’editoria: Si Perdono Se La Testata Va In Concordato?

Perché sui contributi all’editoria in crisi contano più i giudici che la legge

Chi guida una cooperativa giornalistica, un’impresa editrice partecipata da una fondazione o un editore di minoranza linguistica conosce bene il peso dei contributi diretti: per molte testate locali e di nicchia la quota pubblica, erogata dal Dipartimento per l’informazione e l’editoria della Presidenza del Consiglio, è la differenza tra un bilancio sostenibile e uno in perdita strutturale. Quando i conti non tornano più e si valuta un concordato preventivo, la domanda arriva sempre nello stesso modo: se la testata entra in una procedura concorsuale, perde i contributi?

La risposta non sta scritta in una singola norma. Il decreto legislativo 15 maggio 2017, n. 70, che oggi disciplina i contributi diretti, non contiene alcuna clausola che escluda in modo automatico le imprese in concordato. Al tempo stesso, il Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza (D.Lgs. 14/2019, come modificato fino al correttivo D.Lgs. 136/2024) non dice nulla di specifico sull’editoria. Il punto di incontro tra le due discipline è stato costruito, pezzo per pezzo, dalla giurisprudenza: sulla natura del diritto al contributo, sul giudice competente, sui limiti della compensazione tra lo Stato che deve pagare e lo Stato che deve recuperare, sulla “cristallizzazione” dei crediti alla data della domanda di concordato.

La promessa di questa analisi è semplice: le decisioni che un editore in crisi deve conoscere, tradotte in conseguenze pratiche sul destino dei contributi già maturati, di quelli in corso di istruttoria e di quelli futuri. Ogni pronuncia viene letta due volte: prima il principio, poi cosa significa per la tua testata.

Lo Studio Monardo segue questo tema da una posizione precisa. L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021: è la figura che, nella composizione negoziata, affianca l’imprenditore nelle trattative con creditori e controparti pubbliche prima che la crisi diventi concordato. Sapere come un contributo pubblico si comporta dentro e fuori una procedura è parte essenziale di quel lavoro, perché il contributo è spesso l’asset che rende credibile un piano di risanamento di un’impresa editrice. A questo si affianca la qualifica di avvocato cassazionista, che consente di sostenere le stesse tesi fino all’ultimo grado di giudizio.

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Il quadro normativo in breve

Per capire su cosa si sono pronunciati i giudici bastano quattro tasselli normativi.

Primo tassello: il D.Lgs. 70/2017. Il decreto riordina i contributi diretti alle imprese editrici di quotidiani e periodici, finanziati dal Fondo per il pluralismo e l’innovazione dell’informazione. L’art. 2 individua i beneficiari (cooperative giornalistiche, imprese controllate per un periodo da cooperative, fondazioni o enti senza fine di lucro, enti non profit, editori di testate espressione di minoranze linguistiche, editori per non vedenti e ipovedenti, associazioni dei consumatori, testate italiane all’estero); l’art. 3 esclude organi di partiti e sindacati, periodici specialistici e gruppi quotati.

L’art. 5 fissa i requisiti di accesso: anzianità di costituzione e di edizione della testata di almeno due anni, regolare adempimento degli obblighi derivanti dai contratti collettivi applicati, edizione digitale, un numero minimo di dipendenti (cinque per i quotidiani, tre per i periodici) con prevalenza di giornalisti a tempo indeterminato, soglie minime di vendita; e ancora iscrizione al Registro delle imprese e al ROC, proprietà della testata, divieto statutario di distribuire utili, obblighi di trasparenza sui contributi ricevuti.

Secondo tassello: l’erogazione e il recupero. L’art. 11 prevede due tranche: un anticipo pari al 50% del contributo dell’anno precedente e un saldo a conclusione dell’istruttoria. Entrambi sono subordinati alla verifica della regolarità contributiva e ai controlli ex art. 48-bis del D.P.R. 602/1973; la regolarità si considera soddisfatta anche in presenza di contenzioso pendente o di rateizzazione regolarmente pagata. Il comma 7 stabilisce che, se l’impresa risulta priva dei requisiti, deve restituire l’anticipo, e che l’amministrazione può recuperare le somme anche mediante compensazione con altri crediti dell’impresa verso di essa. L’art. 12 fissa il termine di conclusione del procedimento e conserva il potere di recupero delle somme indebite a seguito dei controlli successivi (art. 6, comma 2, D.P.R. 223/2010); l’art. 13 prevede verifiche a campione.

Terzo tassello: il concordato preventivo nel CCII. Dal deposito della domanda di accesso al concordato, l’art. 96 CCII rende applicabili, con riferimento a quella data, le regole sugli effetti per i creditori proprie della liquidazione giudiziale (art. 145 e artt. 153-162), tra cui l’art. 155 sulla compensazione. Si aggiungono le misure protettive (art. 54), il regime degli atti di straordinaria amministrazione (art. 46 e art. 94), i limiti al pagamento dei crediti anteriori (art. 100). In parole semplici: alla data della domanda si “fotografano” i rapporti di dare e avere, e da lì in poi i crediti anteriori si soddisfano solo secondo il piano.

Quarto tassello: la composizione negoziata (artt. 12 e seguenti CCII, che hanno assorbito il D.L. 118/2021). Non è una procedura concorsuale in senso stretto, non spossessa l’imprenditore e consente trattative con creditori pubblici e privati sotto la guida dell’esperto, con possibilità di misure protettive.

Nessuna di queste norme risponde direttamente alla domanda del titolo. È qui che entrano in gioco le sentenze.

L’orientamento consolidato: il contributo è un diritto, non una concessione

Il punto di partenza delle Sezioni Unite

La Suprema Corte ha chiarito, con una lunga serie di pronunce a Sezioni Unite, che quando un contributo pubblico è attribuito direttamente dalla legge e l’amministrazione deve soltanto verificare che i presupposti esistano, senza alcun margine di scelta discrezionale, la posizione dell’impresa è di diritto soggettivo. La vicenda da cui nasce questo filone è sempre la stessa: un’impresa chiede un contributo previsto da una norma che ne fissa requisiti e misura, l’amministrazione lo nega, lo riduce o lo revoca, e si discute davanti a quale giudice impugnare.

Cass., Sez. Un., 7 gennaio 2013, n. 150 ha affermato che, quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, la giurisdizione appartiene sempre al giudice ordinario. Cass., Sez. Un., 25 gennaio 2013, n. 1776, in tema di contributi nell’ambito di un patto territoriale, ha precisato che una volta accertati i requisiti il beneficiario è titolare di un diritto, e che anche la fase esecutiva del rapporto e le contestazioni sull’inadempimento appartengono al giudice ordinario. Il principio, calato nella pratica, significa che il contributo all’editoria già maturato non è un favore dell’amministrazione revocabile a piacimento: è un credito dell’impresa editrice, che fa parte del suo patrimonio.

Questa conclusione è decisiva per il concordato. Se il contributo è un credito, rientra nell’attivo che l’impresa mette a disposizione dei creditori: può essere indicato nel piano, valorizzato nell’attestazione, eventualmente ceduto o destinato al pagamento dei creditori secondo l’ordine delle cause di prelazione o secondo le regole della continuità.

L’applicazione specifica all’editoria: Sezioni Unite 2022

L’orientamento si è consolidato nel senso di applicare lo stesso schema ai contributi all’editoria. Cass., Sez. Un., 13 maggio 2022, n. 15370 ha riconosciuto la giurisdizione del giudice ordinario sulle controversie relative ai contributi concessi per legge alle imprese editrici. Il contributo all’editoria, quando l’impresa possiede i requisiti fissati dalla norma, è oggetto di un diritto soggettivo e si fa valere davanti al tribunale civile.

In altre parole, se ti trovi in concordato e il Dipartimento ti riduce il saldo sostenendo che la procedura ti ha fatto perdere un requisito, la contestazione non si gioca sul piano della discrezionalità amministrativa, ma su quello dell’accertamento di un credito: o il requisito c’era, o non c’era. Il giudice ordinario verifica i fatti, non la “opportunità” della scelta pubblica.

La conferma del giudice amministrativo: TAR Lazio 2023

Il principio è stato ribadito dal giudice amministrativo che, per coerenza, ha declinato la propria giurisdizione. TAR Lazio, Roma, Sez. I-quater, 15 giugno 2023, n. 10258 ha esaminato il ricorso di un’impresa editrice di un’emittente radiofonica contro il decreto che aveva riconosciuto i contributi di un’annualità in misura inferiore al richiesto, applicando un tetto massimo previsto dal regolamento. Il tribunale ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, indicando il giudice ordinario e consentendo la riproposizione della domanda ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

La vicenda è utile perché mostra il meccanismo nel concreto: anche quando la contestazione riguarda l’applicazione di un tetto o un criterio di calcolo, se la legge non lascia scelte all’amministrazione il contributo è un diritto e la lite va al tribunale civile. Per un editore in concordato significa che i tempi e le regole del contenzioso sono quelli del processo civile, con i suoi termini di prescrizione e non con i brevi termini decadenziali del processo amministrativo.

Il quadro generale del Consiglio di Stato

Cons. Stato, Ad. plen., 29 gennaio 2014, n. 6 ha fissato i criteri generali di riparto in materia di sovvenzioni pubbliche, distinguendo tra contributi riconosciuti direttamente dalla legge (giudice ordinario) e contributi rimessi a una valutazione discrezionale dell’amministrazione (giudice amministrativo, fino al provvedimento di concessione). Cons. Stato, Sez. V, 1 ottobre 2018, n. 5619 ha applicato quegli stessi criteri. Per l’editoria il risultato è stabile: i contributi diretti del D.Lgs. 70/2017, legati a requisiti e parametri di calcolo predeterminati, sono crediti di diritto soggettivo.

Questione aperta n. 1: il concordato fa perdere i requisiti per i contributi?

La questione

“Ho depositato la domanda di concordato. Il Dipartimento può negarmi il contributo dell’anno in corso solo perché sono in procedura?” È la domanda che ogni amministratore di testata si pone per prima.

Cosa hanno deciso i giudici

Non risultano, nelle fonti consultate, pronunce che affermino l’esistenza di una causa di esclusione legata in quanto tale all’apertura del concordato. Il testo del D.Lgs. 70/2017 non menziona procedure concorsuali, fallimento, liquidazione o concordato tra le cause di esclusione o di decadenza. La giurisprudenza sulla natura del contributo, però, fornisce il criterio per rispondere.

Cass., Sez. Un., 30 luglio 2020, n. 16457 ha distinto due ipotesi di venir meno del beneficio: la revoca o decadenza per inadempimento del beneficiario alle condizioni del contributo, che incide su un diritto soggettivo e va al giudice ordinario; l’annullamento o la revoca per vizi originari di legittimità o per contrasto originario con l’interesse pubblico, che riguardano un interesse legittimo e vanno al giudice amministrativo. Cass., Sez. Un., 23 novembre 2018, n. 30418, al contrario, ha ricondotto al giudice amministrativo un contributo regionale concesso con provvedimento discrezionale: segno che la qualificazione dipende dalla struttura della norma, non dal nome del beneficio.

Da questi principi si ricava che il contributo si perde solo se e nella misura in cui viene meno uno dei requisiti previsti dalla legge, non per effetto della procedura in sé. Il concordato, però, può incidere indirettamente su più requisiti:

Requisito D.Lgs. 70/2017	Come può incidere il concordato	Rischio
Regolare adempimento obblighi dei contratti collettivi (art. 5, c. 1, lett. b)	Arretrati retributivi verso giornalisti e poligrafici anteriori alla domanda	Alto se gli arretrati non sono gestiti nel piano
Numero minimo di dipendenti (art. 5, c. 1, lett. d)	Riduzione di organico prevista dal piano	Alto nei piani con forti tagli
Proprietà della testata (art. 5, c. 2)	Cessione o conferimento della testata a un terzo	Decisivo nei concordati liquidatori o con continuità indiretta
Anzianità di edizione (art. 5, c. 1, lett. a)	Subentro di un nuovo soggetto editore	Rilevante per il cessionario
Regolarità contributiva (art. 11, cc. 3 e 6)	Debiti previdenziali anteriori alla domanda	Da verificare al momento di ciascun pagamento
Verifica ex art. 48-bis D.P.R. 602/1973	Cartelle scadute non pagate	Possibile blocco del pagamento

Il nodo della regolarità contributiva durante la procedura

Tra i requisiti, quello che più spesso mette in difficoltà un’impresa editrice in concordato è la regolarità contributiva, perché l’art. 11 del D.Lgs. 70/2017 la richiede non una volta sola, ma sia al momento dell’anticipo sia al momento del saldo. Un’impresa che arriva alla domanda di concordato con debiti previdenziali scaduti verso l’INPS o verso l’ente di previdenza dei giornalisti rischia quindi di vedersi bloccare entrambe le tranche.

La norma di settore offre due appigli espliciti: la regolarità si considera soddisfatta in presenza di contenzioso pendente sui contributi oppure di rateizzazione regolarmente onorata. A questi si aggiunge la disciplina generale del documento unico di regolarità contributiva nelle procedure concorsuali: nelle fonti consultate (circolari di categoria e messaggio INPS n. 5223 del 6 agosto 2015) è stato affrontato il caso del concordato preventivo omologato che preveda il pagamento parziale dei debiti contributivi, con indicazioni operative sul rilascio del DURC. Si tratta di prassi amministrativa, non di giurisprudenza, e va riletta alla luce del CCII e del trattamento dei crediti contributivi previsto dall’art. 88 CCII (transazione su crediti tributari e contributivi). Il principio operativo è che il trattamento dei debiti previdenziali nel piano non è una questione separata dal contributo all’editoria: ne è la condizione di pagamento.

C’è poi la verifica ex art. 48-bis del D.P.R. 602/1973, che riguarda i pagamenti pubblici superiori alla soglia di legge a favore di soggetti con cartelle scadute. Anche qui il piano deve indicare come verranno trattati i debiti iscritti a ruolo, perché una segnalazione di inadempienza può tradursi in un pignoramento presso il Dipartimento delle somme dovute all’impresa. In questo caso il rapporto con le regole concorsuali è delicato: dopo la domanda di concordato le azioni esecutive dei creditori anteriori sono inibite dalle misure protettive (art. 54 CCII), e il blocco del pagamento andrebbe esaminato anche sotto questo profilo.

Il rapporto di lavoro giornalistico e i requisiti di organico

Il secondo requisito sensibile è l’organico. L’art. 5, comma 1, lettera d), richiede un numero minimo di dipendenti con prevalenza di giornalisti a tempo indeterminato, e la lettera b) chiede il regolare adempimento degli obblighi dei contratti collettivi. Un piano di risanamento che riduce il personale per contenere i costi, o che lascia arretrati retributivi verso i giornalisti, può quindi far venir meno il contributo proprio nel momento in cui sarebbe più utile. Il paradosso da evitare è un piano che taglia i costi del personale al punto da far perdere un contributo che di quei costi rimborsava una quota rilevante: l’art. 8 del D.Lgs. 70/2017 calcola infatti il contributo in percentuale sui costi sostenuti, tra cui proprio il costo del personale.

Se c’è contrasto

Più che un contrasto, c’è un vuoto: manca una pronuncia di legittimità che abbia esaminato specificamente il rapporto tra apertura del concordato e diritto al contributo all’editoria. L’assunzione prudenziale è considerare la domanda di concordato neutra rispetto al diritto, ma pericolosa rispetto ai requisiti: il piano va costruito in modo da non far cadere, in corso di procedura, nessuno dei presupposti dell’art. 5 e dell’art. 11 del D.Lgs. 70/2017.

Cosa significa per te

Se la tua testata entra in concordato con continuità diretta, conservando la proprietà della testata, l’organico minimo e l’edizione, il diritto ai contributi non viene meno per il solo fatto della procedura. Se invece il piano prevede la cessione della testata o il taglio dell’organico sotto soglia, il rischio di perdere le annualità future è concreto. Il contributo va trattato nel piano come un asset da proteggere, non come una voce data per scontata.

Questione aperta n. 2: lo Stato può compensare i contributi con quanto gli devo?

La questione

“Ho debiti verso enti pubblici e, in passato, ho incassato un anticipo che il Dipartimento contesta. Dopo la domanda di concordato, lo Stato può trattenere il saldo dei contributi che mi spettano per compensare?”

Cosa hanno deciso i giudici

La compensazione è il vero terreno di scontro tra la regola di settore e la regola concorsuale. L’art. 11, comma 7, del D.Lgs. 70/2017 consente all’amministrazione di recuperare l’anticipo non dovuto anche compensandolo con altri crediti dell’impresa. Ma dal deposito della domanda di concordato vale l’art. 155 CCII, richiamato dall’art. 96: la compensazione è ammessa solo tra crediti e debiti reciproci entrambi anteriori alla procedura.

Cass., Sez. V, ord. 13 dicembre 2022, n. 36400, resa in un fallimento, ha escluso che l’amministrazione finanziaria potesse compensare un proprio credito anteriore con un credito d’imposta maturato durante la gestione della procedura e spettante alla massa. La Corte ha spiegato che la compensazione richiede l’anteriorità di entrambi i crediti e l’identità dei soggetti: il debitore del credito anteriore è l’impresa, il titolare del credito successivo è la massa, e ammettere la compensazione favorirebbe un creditore a danno degli altri. Il principio, calato nella pratica, significa che lo Stato non può “pescare” nei crediti sorti dopo la procedura per pagarsi i propri crediti anteriori.

Per il concordato preventivo valgono principi analoghi, affermati sotto la legge fallimentare (art. 169 l.fall., il cui contenuto è oggi riprodotto dall’art. 96 CCII). Cass., Sez. I, 7 maggio 2009, n. 10548 ha richiesto che i crediti da compensare siano anteriori alla domanda di concordato, escludendo la compensazione quando l’obbligazione restitutoria sorge solo con una riscossione successiva. Cass., Sez. I, 12 gennaio 2007, n. 578 ha chiarito che dopo l’ammissione al concordato sono vietati i pagamenti che alterano la parità tra creditori, anche quando avvengono mediante compensazione tra debiti anteriori e crediti sorti in corso di procedura, con la conseguente inefficacia dei pagamenti non autorizzati. Cass., Sez. I, 10 gennaio 2001, n. 280 ha ribadito che il debito restitutorio sorto dopo l’apertura non si compensa con un credito preesistente.

Il credito restitutorio dell’amministrazione nel concorso

C’è un profilo speculare che merita attenzione: il credito dell’amministrazione alla restituzione di un anticipo non dovuto. Se è sorto prima della domanda di concordato, è un credito concorsuale come gli altri: va inserito nell’elenco dei creditori, collocato nella classe pertinente e soddisfatto nella misura prevista dal piano. Non risultano, nelle fonti consultate, pronunce che riconoscano a questo credito un privilegio generale; la sua natura (chirografaria o privilegiata) va quindi verificata sulle norme vigenti al momento del deposito, senza dare per scontata alcuna prelazione. Cass., Sez. I, n. 578/2007 ricorda che, dopo l’ammissione, il pagamento spontaneo di un debito anteriore fuori dal piano è inefficace: vale anche per la restituzione volontaria dell’anticipo, che l’impresa non può effettuare in corso di procedura senza le autorizzazioni prescritte.

Il principio, calato nella pratica, significa che l’impresa in concordato non deve né subire trattenute illegittime né, per eccesso di zelo, restituire spontaneamente somme al Dipartimento violando la parità tra creditori. Entrambi gli errori espongono a contestazioni da parte del commissario giudiziale e degli altri creditori.

Cosa cambia nella composizione negoziata

Nella composizione negoziata della crisi, disciplinata oggi dagli artt. 12 e seguenti CCII, non opera l’art. 96 e quindi non si applica, come tale, la cristallizzazione dei crediti alla data della domanda prevista per il concordato. L’imprenditore conserva la gestione e i rapporti con il Dipartimento proseguono secondo le regole ordinarie, compresa la facoltà di compensazione dell’art. 11, comma 7, del D.Lgs. 70/2017. Le misure protettive (artt. 18 e 19 CCII), se richieste e confermate, impediscono ai creditori di avviare o proseguire azioni esecutive e cautelari, ma non trasformano la composizione in una procedura concorsuale. Per l’editore questo significa che la composizione negoziata è la sede adatta per negoziare con l’amministrazione una soluzione sui crediti reciproci prima che diventi necessario un concordato, tenendo conto che le regole sulla compensazione restano quelle ordinarie.

Se c’è contrasto

Il contrasto è tra norme, non tra sentenze: la regola di settore autorizza la compensazione, la regola concorsuale la limita. L’orientamento prevalente, costruito sulla legge fallimentare e ripreso per la liquidazione giudiziale, è che la norma concorsuale prevalga quando i crediti non sono entrambi anteriori. L’assunzione prudenziale: la compensazione dell’amministrazione è legittima solo se il credito al contributo e il debito restitutorio sono entrambi sorti prima della domanda di concordato. Resta da verificare caso per caso quando nasce il credito al contributo di una certa annualità (con la maturazione dei requisiti nell’anno di riferimento o con il provvedimento di liquidazione): è un punto non risolto da pronunce specifiche, e va argomentato con attenzione.

Cosa significa per te

Se il saldo di un’annualità anteriore alla domanda e il debito di restituzione di un anticipo sono entrambi anteriori, la compensazione è probabile e va messa a piano. Se invece il contributo matura per un’annualità di esercizio in continuità dopo la domanda, l’amministrazione non dovrebbe poterlo trattenere per crediti anteriori: deve insinuarsi come gli altri creditori. Prima di depositare la domanda serve una mappa precisa delle date di nascita di ogni credito e debito verso l’amministrazione: la data decide chi incassa.

Questione aperta n. 3: chi decide se il Dipartimento nega o revoca il contributo durante la procedura?

La questione

“Il Dipartimento mi ha comunicato che il saldo non verrà erogato e che devo restituire l’anticipo. Devo fare ricorso al TAR entro sessanta giorni o posso agire davanti al tribunale civile? E il tribunale del concordato ha voce in capitolo?”

Cosa hanno deciso i giudici

La risposta sulla giurisdizione è netta. Cass., Sez. Un., 13 maggio 2022, n. 15370 e TAR Lazio, Sez. I-quater, 15 giugno 2023, n. 10258 riconducono al giudice ordinario le controversie sui contributi all’editoria concessi per legge. Cass., Sez. Un., 30 luglio 2020, n. 16457 aggiunge il criterio decisivo per la revoca: se il recupero si fonda sulla mancanza dei requisiti o sull’inadempimento del beneficiario, la posizione è di diritto soggettivo; se si fonda su vizi originari di legittimità dell’atto di attribuzione, ricorre l’interesse legittimo. Cass., Sez. Un., 11 luglio 2014, n. 15941 e Cass., Sez. Un., 17 febbraio 2016, n. 3057, citate dal TAR Lazio, hanno applicato lo stesso criterio di riparto in materia di contributi pubblici; Cass., Sez. Un., 11 gennaio 2011, n. 397, nel settore dei trasporti, ha ricondotto al diritto soggettivo la pretesa al contributo quando l’amministrazione non ha discrezionalità.

Se c’è contrasto

Il contrasto riguarda i casi di confine: una revoca motivata con ragioni “miste” (in parte mancanza di requisiti, in parte vizio originario). L’orientamento prevalente guarda alla causa reale del recupero; la scelta prudenziale, quando la motivazione è ambigua, è valutare la proposizione tempestiva del ricorso amministrativo per non perdere il termine, sollevando subito la questione di giurisdizione.

Cosa significa per te

Per l’impresa in concordato la controversia con il Dipartimento è una lite su un credito dell’attivo: va gestita in coordinamento con il commissario giudiziale e, nel concordato liquidatorio, con il liquidatore. Il credito restitutorio dell’amministrazione, se anteriore, segue le regole del concorso; il credito dell’impresa al contributo, se contestato, va indicato nel piano con prudenza, magari con un fondo rischi. L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo, avvocato cassazionista ed Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021, imposta la difesa sul contributo e la strategia concordataria come un’unica linea, dal primo atto fino all’eventuale giudizio di legittimità.

Un ulteriore profilo: il giudice del concordato e il giudice del contributo

Resta da chiarire il ruolo del tribunale del concordato. Le controversie sull’esistenza e sull’ammontare del credito al contributo non vengono decise dal tribunale della procedura nell’ambito dell’omologazione: sono liti ordinarie, che l’impresa (o il liquidatore, nel concordato liquidatorio) promuove davanti al giudice competente secondo i criteri visti. Il tribunale del concordato ne tiene conto, invece, nella valutazione della fattibilità del piano: un piano che conta su contributi contestati senza alcuna cautela può essere ritenuto non attendibile. Per questo le pronunce sulla giurisdizione hanno una ricaduta diretta anche sulla tenuta della proposta concordataria.

Il principio operativo è che il contenzioso sul contributo e la procedura di concordato viaggiano su binari separati ma vanno governati da un’unica regia, perché l’esito del primo condiziona la credibilità della seconda.

La pronuncia più recente e rilevante: TAR Lazio, Sez. I-quater, 15 giugno 2023, n. 10258

Il contesto

Tra le decisioni individuate, la più recente che riguarda direttamente i contributi all’editoria è la sentenza del TAR Lazio n. 10258 del 15 giugno 2023. La vicenda nasce da un decreto della Presidenza del Consiglio che, per un’annualità di contributi, aveva riconosciuto all’impresa editrice un importo inferiore a quello calcolato secondo i parametri di legge, applicando il tetto massimo previsto dall’art. 12, comma 4, del D.P.R. 223/2010. L’impresa aveva impugnato il decreto davanti al giudice amministrativo, chiedendo il riconoscimento della differenza.

La motivazione in linguaggio piano

Il TAR non è entrato nel merito della contestazione sul tetto. Ha invece affrontato la questione preliminare: chi deve decidere? Ricostruendo l’orientamento delle Sezioni Unite (in particolare la n. 15370/2022 e la n. 16457/2020) e dell’Adunanza plenaria n. 6/2014, il tribunale ha osservato che, nei contributi all’editoria, la legge stabilisce chi ha diritto e quanto spetta, mentre l’amministrazione si limita a verificare l’esistenza dei presupposti e ad applicare i criteri di calcolo. Non c’è quindi alcuno spazio di discrezionalità. Ne consegue che la pretesa dell’impresa ha natura di diritto soggettivo e la giurisdizione spetta al giudice ordinario.

Il TAR ha anche ricordato che, nei confronti della stessa impresa, il Tribunale ordinario di Roma aveva già ritenuto la propria giurisdizione su controversie analoghe, e ha consentito la riproposizione della domanda davanti al giudice civile con salvezza degli effetti, ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

Cosa cambia rispetto a prima

La sentenza non introduce un principio nuovo, ma chiude ogni residuo dubbio applicativo per il settore: anche una contestazione sui criteri di quantificazione (non solo sul diritto in sé) appartiene al giudice ordinario. Per un’impresa editrice in crisi questo significa due cose molto concrete. La prima: il credito al contributo è un credito come gli altri, che il commissario giudiziale, l’attestatore e i creditori possono valutare con i normali criteri di esigibilità e di rischio di contenzioso. La seconda: in caso di lite, i termini non sono quelli brevissimi del processo amministrativo; resta però indispensabile una valutazione caso per caso del contenuto del provvedimento, perché se la riduzione fosse motivata da ragioni di legittimità originaria dell’atto il riparto potrebbe essere diverso, secondo il criterio della Cass., Sez. Un., n. 16457/2020.

In altre parole, se ti trovi con un contributo ridotto o negato mentre sei in concordato, il primo passo non è rassegnarsi né ricorrere d’istinto al TAR: è qualificare correttamente la pretesa, perché da quella qualificazione dipendono giudice, termini e valore del credito nel piano.

I principi applicati ai casi reali

Le ipotesi che seguono sono esercizi dimostrativi costruiti sui principi esaminati, non casi seguiti dallo studio. Gli importi sono indicativi.

Ipotesi 1 — Concordato in continuità diretta, contributo dell’annualità precedente non ancora saldato

Una cooperativa giornalistica edita un quotidiano locale con 9 dipendenti, di cui 6 giornalisti a tempo indeterminato. Ha diritto, per l’annualità precedente, a un contributo complessivo di 487.320 €, di cui ha già incassato un anticipo di 231.650 €. Il 14 marzo deposita domanda di concordato con continuità diretta: mantiene la testata, l’edizione digitale e un organico di 7 dipendenti, di cui 5 giornalisti a tempo indeterminato.

Applicando i principi visti: il diritto al saldo di 255.670 € non viene meno per la sola apertura della procedura (Cass., Sez. Un., n. 15370/2022; n. 150/2013). Il credito è anteriore alla domanda, perché riferito a un’annualità chiusa. Se il Dipartimento vanta, a sua volta, un credito restitutorio anteriore di 38.940 € per un anticipo non dovuto di un’annualità più vecchia, la compensazione tra due posizioni entrambe anteriori è ammessa ai sensi dell’art. 155 CCII richiamato dall’art. 96: il saldo atteso nel piano si riduce a 216.730 €. Restano da verificare, al momento del pagamento, la regolarità contributiva e la verifica ex art. 48-bis: se il piano prevede il pagamento dei contributi previdenziali arretrati e la posizione risulta regolare, l’erogazione non dovrebbe essere bloccata.

Ipotesi 2 — Contributo maturato in corso di procedura e tentativo di compensazione

Un editore di un periodico in lingua minoritaria deposita la domanda di concordato il 9 settembre. Per l’annualità in cui prosegue l’attività durante la procedura matura un contributo di 96.415 €. L’amministrazione comunica di voler trattenere l’intero importo a fronte di un proprio credito restitutorio di 112.780 € sorto due anni prima.

Alla luce di Cass., Sez. V, n. 36400/2022 e di Cass., Sez. I, n. 578/2007 e n. 10548/2009, se il credito al contributo è sorto dopo la domanda difetta il requisito dell’anteriorità di entrambi i crediti: la compensazione altererebbe la parità tra creditori. L’impresa ha argomenti per pretendere il pagamento integrale dei 96.415 €, mentre il credito di 112.780 € dell’amministrazione segue il trattamento previsto dal piano per la sua classe. Il punto critico, da argomentare con cura, è la data di nascita del credito al contributo: maturazione dei requisiti nell’anno di riferimento o provvedimento di liquidazione? Su questo non risultano pronunce specifiche, e la scelta della tesi va fatta prima del deposito.

Ipotesi 3 — Concordato liquidatorio con cessione della testata

Un’impresa editrice controllata da una fondazione propone un concordato liquidatorio che prevede la cessione della testata a una nuova cooperativa costituita da 11 giornalisti, per un corrispettivo di 173.900 €. Il credito per il saldo dell’ultima annualità (61.245 €) resta in capo all’impresa cedente.

Il credito già maturato rientra nell’attivo e viene destinato ai creditori. La nuova cooperativa, invece, non “eredita” automaticamente il diritto ai contributi futuri: deve possedere in proprio i requisiti dell’art. 5 del D.Lgs. 70/2017, compresi proprietà della testata e anzianità di edizione, salvo le eccezioni previste dalla norma (art. 5, comma 3, per l’adeguamento dell’assetto societario; art. 5, comma 2, per le cooperative subentrate in contratti di cessione in uso). Il valore della testata in cessione dipende quindi anche dalla possibilità che il cessionario continui a percepire i contributi: un profilo che va verificato prima di fissare il prezzo.

La giurisprudenza in tabella

La tabella riepiloga tutte le pronunce richiamate. Le decisioni rese sotto la legge fallimentare (art. 169 l.fall., artt. 56 e ss.) sono indicate come tali: i principi che esprimono sono oggi riferibili agli artt. 96 e 155 CCII, che ne riproducono la struttura, ma restano pronunce sulla disciplina previgente. Alcune decisioni a Sezioni Unite sono riportate per come richiamate nella motivazione del TAR Lazio n. 10258/2023.

Pronuncia	Questione decisa	Principio in una riga	Rilevanza pratica
TAR Lazio, Sez. I-quater, 15/06/2023, n. 10258	Riduzione del contributo all’editoria per tetto regolamentare	Contributo all’editoria = diritto soggettivo, giurisdizione ordinaria	Il credito al contributo è un credito dell’attivo
Cass., Sez. Un., 13/05/2022, n. 15370	Giurisdizione sui contributi all’editoria	Contributi attribuiti per legge: giudice ordinario	Si contesta in tribunale civile
Cass., Sez. Un., 30/07/2020, n. 16457	Revoca di finanziamenti pubblici	Revoca per inadempimento = diritto; per vizi originari = interesse legittimo	Decide giudice e termini del recupero
Cass., Sez. Un., 23/11/2018, n. 30418	Contributo regionale discrezionale	Se c’è discrezionalità, giudice amministrativo	Distinguere il tipo di contributo
Cass., Sez. Un., 25/01/2013, n. 1776	Contributi in patto territoriale	Requisiti accertati = diritto; fase esecutiva al giudice ordinario	Il contributo maturato è esigibile
Cass., Sez. Un., 07/01/2013, n. 150	Finanziamento previsto dalla legge	Sempre giurisdizione ordinaria	Fondamento della natura di credito
Cass., Sez. Un., 11/07/2014, n. 15941	Riparto in materia di contributi	Conferma dei criteri di riparto	Coerenza dell’orientamento
Cass., Sez. Un., 17/02/2016, n. 3057	Riparto in materia di contributi	Conferma dei criteri di riparto	Coerenza dell’orientamento
Cass., Sez. Un., 11/01/2011, n. 397	Contributi nel settore trasporti	Niente discrezionalità = diritto soggettivo	Analogia con l’editoria
Cons. Stato, Ad. plen., 29/01/2014, n. 6	Criteri generali di riparto	Contributo per legge = giudice ordinario	Quadro amministrativo coerente
Cons. Stato, Sez. V, 01/10/2018, n. 5619	Riparto sui finanziamenti pubblici	Applica i criteri dell’Ad. plen. 6/2014	Conferma applicativa
Cass., Sez. V, ord. 13/12/2022, n. 36400	Compensazione del Fisco nel fallimento	Compensazione solo tra crediti entrambi anteriori e tra stessi soggetti	Limite alle trattenute dello Stato
Cass., Sez. I, 07/05/2009, n. 10548 (l.fall.)	Compensazione nel concordato preventivo	Crediti da compensare anteriori alla domanda	Mappa delle date dei crediti
Cass., Sez. I, 12/01/2007, n. 578 (l.fall.)	Pagamenti dopo l’ammissione al concordato	Vietata anche la compensazione che altera la par condicio	Inefficacia delle trattenute indebite
Cass., Sez. I, 10/01/2001, n. 280 (l.fall.)	Debito restitutorio sorto in procedura	Non compensabile con credito preesistente	Rafforza il limite temporale

La sintesi operativa

Dalla giurisprudenza esaminata si ricavano questi principi pratici:

• Il concordato, di per sé, non è una causa di esclusione dai contributi diretti all’editoria: il D.Lgs. 70/2017 non lo prevede.
• Il contributo maturato è un credito di diritto soggettivo dell’impresa e fa parte dell’attivo concordatario.
• Il contributo si perde se cade uno dei requisiti dell’art. 5 o se manca la regolarità contributiva al momento del pagamento: il piano deve proteggerli.
• La proprietà della testata e l’organico minimo sono i requisiti più esposti nei piani con cessioni o tagli di personale.
• Lo Stato può compensare solo crediti e debiti reciproci entrambi anteriori alla domanda di concordato.
• Le trattenute su contributi maturati dopo la domanda, a fronte di crediti pubblici anteriori, sono contestabili.
• Le liti sul contributo si portano, di regola, davanti al giudice ordinario; nei casi ambigui conviene tutelarsi anche sul termine amministrativo.
• Il cessionario della testata non eredita automaticamente il diritto ai contributi: deve avere i requisiti in proprio.
• Prima del deposito serve una mappa delle date di nascita di ogni credito e debito verso il Dipartimento e verso gli enti previdenziali.

Le domande sul “quindi in pratica?”

Se deposito la domanda di concordato, il Dipartimento sospende automaticamente i pagamenti?

Non esiste una sospensione automatica prevista dal D.Lgs. 70/2017. Il pagamento resta subordinato alla verifica dei requisiti e della regolarità contributiva (art. 11). Poiché il contributo è un diritto soggettivo (Cass., Sez. Un., n. 15370/2022), l’amministrazione deve motivare l’eventuale diniego con la mancanza di un presupposto di legge, non con la sola esistenza della procedura.

Posso usare il contributo atteso per finanziare il piano di continuità?

Sì, a condizione che sia valutato con realismo: importo atteso, tempi di erogazione, rischio di compensazioni per crediti anteriori, rischio di contestazioni sui requisiti. L’attestatore deve poterlo verificare. Se c’è un contenzioso pendente, la prudenza suggerisce un accantonamento.

Il Dipartimento può trattenere il saldo per recuperare un anticipo di anni fa?

Solo se entrambe le posizioni sono anteriori alla domanda. Se il credito al contributo è sorto dopo, i principi di Cass., Sez. V, n. 36400/2022 e Cass., Sez. I, n. 578/2007 consentono di contestare la trattenuta come pagamento preferenziale.

Conviene la composizione negoziata invece del concordato?

Dipende dalla gravità della crisi. La composizione negoziata non è una procedura concorsuale, lascia la gestione all’imprenditore e consente di trattare con i creditori pubblici e privati con l’assistenza dell’esperto. Per una testata che deve preservare requisiti delicati (organico, proprietà, regolarità) può essere la sede in cui cercare soluzioni prima che la crisi incida sui presupposti del contributo.

Se la testata viene ceduta, il nuovo editore riceve i contributi dal primo anno?

Non automaticamente. Il D.Lgs. 70/2017 richiede requisiti propri del beneficiario, compresi proprietà della testata e anzianità; le eccezioni dell’art. 5 vanno verificate puntualmente sulla struttura dell’operazione.

Cosa può fare lo Studio Monardo per la tua testata

Applichiamo questi orientamenti al fascicolo della tua impresa editrice, con un lavoro coordinato tra avvocati e commercialisti.

1. Ricostruiamo la posizione verso il Dipartimento: annualità maturate, anticipi incassati, saldi attesi, provvedimenti di riduzione o recupero, con le relative date.
2. Verifichiamo uno per uno i requisiti dell’art. 5 del D.Lgs. 70/2017 alla luce del piano: organico, contratti collettivi, proprietà della testata, edizione digitale, soglie di vendita.
3. Controlliamo la regolarità contributiva e le posizioni ex art. 48-bis, individuando i debiti che potrebbero bloccare l’erogazione e le soluzioni compatibili con il piano.
4. Costruiamo la mappa delle compensazioni possibili, distinguendo crediti e debiti anteriori e posteriori alla domanda ai sensi degli artt. 96 e 155 CCII.
5. Contestiamo le trattenute indebite su contributi maturati dopo la domanda, con diffide motivate e, se necessario, con azione davanti al giudice competente.
6. Qualifichiamo ogni provvedimento di diniego o revoca per individuare giudice e termini corretti, evitando decadenze.
7. Impostiamo la valorizzazione del contributo nel piano e nella documentazione per l’attestatore e il commissario giudiziale.
8. Analizziamo le operazioni di cessione o conferimento della testata, verificando se il cessionario potrà accedere ai contributi.
9. Affianchiamo l’impresa nella composizione negoziata, quando la crisi è ancora reversibile, nelle trattative con creditori pubblici e privati.
10. Seguiamo il contenzioso in ogni grado, mantenendo la stessa linea difensiva dall’analisi iniziale fino alla Cassazione.

L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista; coordinatore di uno staff multidisciplinare operante a livello nazionale in diritto bancario e tributario; Gestore della crisi da sovraindebitamento (L. 3/2012) iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia; professionista fiduciario di un OCC (Organismo di Composizione della Crisi); Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021.

La qualifica di cassazionista ha qui un peso particolare: gli orientamenti esaminati, dalla natura di diritto soggettivo del contributo ai limiti della compensazione nel concordato, si difendono fino in Cassazione con lo stesso difensore e la stessa strategia. La qualifica di Esperto Negoziatore consente inoltre di leggere il contributo pubblico come leva del risanamento, già nella fase delle trattative.

Lo staff multidisciplinare, composto da avvocati e commercialisti che lavorano sullo stesso caso, permette di tenere insieme i profili giuridici (requisiti, giurisdizione, compensazione) e quelli contabili (piano, attestazione, flussi di cassa attesi dai contributi). Non promettiamo esiti: ci impegniamo ad analizzare, verificare e costruire la strategia più solida sulla base della giurisprudenza.

Chiusura

La domanda del titolo ha una risposta più articolata di un sì o di un no. I giudici hanno chiarito che il contributo all’editoria è un diritto e un credito dell’impresa; il Codice della crisi stabilisce quando lo Stato può compensare e quando no; il D.Lgs. 70/2017 fissa requisiti che un piano mal costruito può far cadere. Il contributo non si perde per il concordato in sé: si perde quando la crisi, o il modo in cui la si gestisce, travolge i presupposti di legge.

Lo Studio Monardo è attrezzato proprio per questo incrocio tra crisi d’impresa e contributi pubblici: l’Avv. Monardo è Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021, figura chiamata a guidare le trattative tra impresa in difficoltà, creditori e controparti pubbliche, ed è avvocato cassazionista, in grado di sostenere le stesse tesi fino all’ultimo grado. È la combinazione che serve a un editore che vuole salvare testata e contributi insieme.

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