Se il mio istituto di vigilanza ha debiti con dipendenti, INPS, Erario e fornitori, rischio di perdere la licenza del Prefetto, e quale strada mi permette di proteggerla mentre sistemo i conti? È la domanda che si pongono, spesso troppo tardi, titolari e amministratori di società di vigilanza privata quando gli arretrati iniziano a sommarsi: due mensilità di stipendi alle guardie giurate in ritardo, un DURC che non esce più regolare, una rateizzazione decaduta, un committente pubblico che minaccia di sospendere i pagamenti. Non esiste una risposta valida per tutti, ed è proprio questo il punto: la licenza non cade automaticamente per effetto dei debiti, ma i debiti possono erodere uno per uno i requisiti su cui la licenza si regge, e la scelta dello strumento di regolazione della crisi cambia in modo sensibile il modo in cui il Prefetto, i committenti e i creditori guarderanno all’istituto.
Il tema sta all’incrocio di due discipline che raramente dialogano tra loro: il diritto di polizia amministrativa (artt. 8, 10, 11, 134 e seguenti del TULPS, R.D. 773/1931, il relativo regolamento di esecuzione R.D. 635/1940 e il D.M. 269/2010) e il Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza (D.Lgs. 14/2019, come modificato da ultimo dal correttivo D.Lgs. 136/2024). Lo Studio Monardo lavora proprio su questo crinale perché l’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021: conosce dall’interno la composizione negoziata, cioè lo strumento che più di ogni altro consente di trattare con i creditori senza che l’impresa perda la gestione e senza che la crisi diventi pubblica in modo traumatico. Per un’impresa la cui sopravvivenza dipende da un’autorizzazione di polizia personale e revocabile, questa competenza è il punto di partenza naturale per soppesare le alternative.
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Il quadro di partenza: una licenza personale che vive di requisiti
Prima di confrontare le strade percorribili, conviene fissare i pochi concetti senza i quali nessun confronto regge.
La licenza ex art. 134 TULPS e la sua natura personale
L’art. 134 TULPS vieta a enti e privati di prestare opere di vigilanza o custodia di beni mobili o immobili senza licenza del Prefetto. La licenza non può essere rilasciata a chi sia incapace di obbligarsi o abbia riportato condanna per delitto non colposo, e il regolamento di esecuzione estende i controlli all’institore e a chi esercita poteri di direzione, amministrazione o gestione. A questo si aggiunge il principio generale dell’art. 8 TULPS: le autorizzazioni di polizia sono personali e non possono essere trasmesse.
La giurisprudenza amministrativa ne ha tratto una conseguenza molto concreta per le società. Secondo il Consiglio di Stato (n. 3701/2015), la licenza dell’istituto costituito in forma societaria deve essere intestata a una persona fisica investita della rappresentanza organica; e, secondo Consiglio di Stato n. 4937/2018, quando il legale rappresentante titolare cessa dalla carica, la licenza a lui rilasciata va revocata e il nuovo rappresentante deve ottenere un proprio titolo. L’elemento dirimente, ai fini di questo articolo, è che qualsiasi strumento di gestione della crisi che sposti il potere di amministrare dalle mani del titolare della licenza a quelle di un terzo apre automaticamente una questione autorizzatoria.
I requisiti che i debiti mettono sotto pressione
La licenza non è un diritto acquisito una volta per tutte. L’art. 11 TULPS consente di revocare l’autorizzazione quando vengono meno i requisiti che ne avevano giustificato il rilascio, l’art. 10 TULPS ne prevede la revoca o sospensione in caso di abuso, e l’art. 257-quater del regolamento disciplina specificamente le ipotesi di sospensione e revoca per gli istituti di vigilanza. Il D.M. 1° dicembre 2010, n. 269 fissa poi i requisiti minimi di qualità, di capacità tecnica e organizzativa e le caratteristiche dei progetti organizzativi che l’istituto deve mantenere nel tempo. L’art. 137 TULPS, infine, prevede una cauzione a garanzia degli obblighi connessi alla licenza.
I debiti incidono su questo impianto almeno su quattro fronti:
- onorabilità e buona condotta: l’omesso versamento reiterato di contributi e retribuzioni viene letto come indice di inaffidabilità. Una pronuncia del TAR Sicilia del 2024 (di cui la rassegna consultata non riporta numero e data) ha ritenuto legittima la revoca ex art. 257-quater fondata sulla perdita di onorabilità e sulla reiterata violazione degli obblighi di regolarità contributiva;
- capacità organizzativa e tecnica: un istituto che non paga le guardie perde personale, non copre i turni, non mantiene centrali operative e mezzi in efficienza, e rischia di non rispettare il progetto organizzativo approvato;
- cauzione: il TAR Lazio, in una pronuncia segnalata dalle rassegne sulla vigilanza privata, ha confermato che la cauzione può essere incamerata quando vengono accertate violazioni delle prescrizioni della licenza;
- rapporti con committenti pubblici: la perdita della regolarità contributiva e l’apertura di procedure concorsuali hanno conseguenze dirette sulla partecipazione alle gare e sull’esecuzione dei contratti in corso, che per molti istituti rappresentano la parte prevalente del fatturato.
Il valore di avviso: la crisi non è (ancora) insolvenza
Il Codice della crisi distingue tra crisi, cioè lo stato che rende probabile l’insolvenza e si manifesta con l’inadeguatezza dei flussi di cassa prospettici a far fronte alle obbligazioni nei dodici mesi successivi, e insolvenza, l’incapacità ormai attuale di adempiere regolarmente. Gli strumenti messi a confronto in questa guida sono pensati per intervenire prima che la crisi si trasformi in insolvenza conclamata: è proprio in quella finestra che la licenza può ancora essere preservata, perché il titolare conserva la gestione e l’istituto continua a dimostrare di saper operare.
La strada da evitare, salvo che non resti l’unica, è la liquidazione giudiziale (artt. 121 ss. CCII). L’apertura spossessa il debitore e affida l’amministrazione al curatore; l’esercizio dell’impresa può proseguire solo se autorizzato (art. 211 CCII), e l’eventuale affitto o cessione d’azienda (art. 212 CCII) non trasferisce la licenza, che per la sua natura personale dovrà essere chiesta ex novo dall’affittuario o dall’acquirente. Per un istituto di vigilanza, in concreto, significa sospendere servizi che non tollerano interruzioni. Le tre opzioni che seguono sono le alternative realmente percorribili per non arrivarci.
Il nodo delle retribuzioni delle guardie giurate
Nella crisi di un istituto di vigilanza il debito retributivo ha un peso diverso da ogni altro. Sul piano civilistico, i crediti di lavoro dipendente godono del privilegio generale sui mobili dell’art. 2751-bis, n. 1, c.c., e in qualunque strumento di regolazione della crisi vanno trattati secondo l’ordine delle cause di prelazione. Sul piano autorizzatorio, la regolarità salariale è uno dei segnali più visibili dell’affidabilità dell’operatore: le guardie giurate non pagate tendono a dimettersi, a rivolgersi alle organizzazioni sindacali, a segnalare la situazione alle autorità, e il servizio rischia di non essere coperto con personale qualificato.
Va soppesato anche un profilo spesso trascurato. Il Fondo di garanzia gestito dall’INPS interviene per il TFR e per le ultime mensilità di retribuzione nei casi e alle condizioni previste dalla legge (L. 297/1982 e D.Lgs. 80/1992), tipicamente in presenza di una procedura concorsuale. Questo significa che, mentre in una liquidazione giudiziale i lavoratori possono contare su una tutela pubblica, negli strumenti di risanamento in continuità le retribuzioni devono essere garantite dal piano stesso: è la ragione per cui ogni simulazione credibile parte dal ripristino della regolarità salariale. In caso di liquidazione giudiziale, inoltre, i rapporti di lavoro restano sospesi fino alla decisione del curatore di subentrare o recedere (art. 189 CCII), con effetti immediati sulla continuità dei servizi.
Il rovescio della medaglia è che proprio la continuità dei servizi pubblici spesso salva i posti di lavoro anche quando l’istituto non ce la fa: nei cambi di appalto la contrattazione collettiva del settore prevede di regola meccanismi di salvaguardia occupazionale a favore del personale impiegato nel servizio. È un elemento che pesa nel confronto tra continuità diretta e indiretta.
Il dialogo con la Prefettura durante la crisi
La revoca o la sospensione della licenza sono provvedimenti amministrativi, soggetti alle garanzie del procedimento previste dalla L. 241/1990: comunicazione di avvio (art. 7), facoltà di presentare memorie e documenti che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare (art. 10), e, nei provvedimenti a istanza di parte, preavviso di rigetto (art. 10-bis). Contro il provvedimento finale sono esperibili il ricorso al TAR entro 60 giorni dalla notificazione o piena conoscenza, con eventuale richiesta di misure cautelari, oppure il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica entro 120 giorni.
La giurisprudenza amministrativa riconosce all’autorità di pubblica sicurezza un ampio margine nel valutare l’affidabilità del titolare: il giudice controlla la logicità, la completezza dell’istruttoria e la proporzionalità, ma non sostituisce la propria valutazione a quella del Prefetto. L’elemento dirimente, allora, è ciò che l’istituto è in grado di dimostrare nel procedimento: un percorso di regolazione della crisi formalmente avviato, un piano che ponga al centro il pagamento delle retribuzioni e la regolarizzazione contributiva, la prova che i servizi sono stati effettivamente coperti. In questa prospettiva lo strumento scelto conta anche come elemento di prova: una composizione negoziata con esperto nominato, un piano attestato da un professionista indipendente, un accordo omologato sono documenti che possono essere prodotti nel procedimento prefettizio, mentre semplici promesse di rientro hanno un peso inferiore.
A fronte di questo vantaggio, va ricordato che il procedimento prefettizio e quello concorsuale viaggiano su binari separati: le misure protettive del Codice della crisi tutelano il patrimonio dalle azioni dei creditori, non la licenza dai poteri dell’autorità di pubblica sicurezza. Nessuno strumento, da solo, impedisce alla Prefettura di intervenire se ravvisa condotte rilevanti.
Gli appalti pubblici: regolarità contributiva e cause di esclusione
Molti istituti di vigilanza lavorano in prevalenza per enti pubblici, ospedali, aziende partecipate. Il codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023) incide sulla crisi da due lati.
Il primo è quello delle cause di esclusione. L’art. 94 prevede, tra le cause di esclusione automatica, l’apertura della liquidazione giudiziale e altre situazioni concorsuali, con salvezza della disciplina del Codice della crisi sul concordato in continuità; lo stesso art. 94 considera inoltre le violazioni gravi, definitivamente accertate, degli obblighi relativi al pagamento di imposte e contributi previdenziali, mentre l’art. 95 annovera tra le cause di esclusione non automatica le violazioni gravi non definitivamente accertate. Per un istituto con debiti fiscali e contributivi rilevanti, la permanenza nel mercato delle commesse pubbliche dipende quindi dalla capacità di regolarizzare o di definire la posizione con gli enti attraverso strumenti riconosciuti.
Il secondo è quello dell’esecuzione dei contratti in corso. L’art. 11, comma 6, del D.Lgs. 36/2023 consente alla stazione appaltante, in caso di inadempienza contributiva o retributiva dell’appaltatore, di intervenire in via sostitutiva trattenendo le somme dovute e versandole direttamente agli enti o ai lavoratori. Per l’istituto in crisi questo significa che una parte dei corrispettivi attesi può non arrivare mai in cassa, e il piano di risanamento deve tenerne conto nella stima dei flussi. Sul piano concorsuale, l’art. 95 CCII disciplina la prosecuzione dei contratti pubblici durante il concordato, mentre nella composizione negoziata e negli accordi la prosecuzione dipende dalla regolare esecuzione e dalla tutela generale contro la risoluzione per inadempimenti anteriori.
| Profilo | Rilevanza per la licenza | Rilevanza per gli appalti |
|---|---|---|
| Retribuzioni arretrate | Indice di inaffidabilità; rischio di scopertura dei servizi | Intervento sostitutivo della stazione appaltante |
| Contributi omessi | Irregolarità contributiva valutabile ai fini della revoca | Possibile causa di esclusione se grave |
| Debiti fiscali | Rilievo indiretto sull’affidabilità complessiva | Possibile causa di esclusione se grave |
| Debiti bancari e verso fornitori | Rilievo indiretto (capacità di mantenere mezzi e apparati) | Nessuna causa di esclusione diretta |
| Cambio del legale rappresentante | Necessità di nuova licenza | Verifiche sui requisiti dei nuovi soggetti |
Opzione 1 — La composizione negoziata della crisi
In cosa consiste
Introdotta dal D.L. 118/2021 e oggi disciplinata dagli artt. 12-25-undecies CCII, la composizione negoziata è un percorso stragiudiziale e volontario. L’imprenditore presenta istanza tramite la piattaforma telematica gestita dalle Camere di commercio, viene nominato un esperto indipendente che agevola le trattative con creditori e parti interessate, e l’impresa conserva la gestione ordinaria e straordinaria (art. 21 CCII), con obbligo di informare l’esperto degli atti di straordinaria amministrazione e dei pagamenti non coerenti con le trattative. Il percorso dura di regola fino a 180 giorni, prorogabili.
L’imprenditore può chiedere misure protettive (art. 18 CCII): dalla pubblicazione dell’istanza nel registro delle imprese i creditori non possono avviare o proseguire azioni esecutive e cautelari sul patrimonio o sui beni con cui l’impresa è esercitata. Il tribunale deve confermarle con il procedimento dell’art. 19 CCII, e può concedere anche misure cautelari mirate. Ancora più importante, per un istituto di vigilanza, è la regola dell’art. 18, comma 5: i creditori interessati dalle misure non possono, per il solo fatto del mancato pagamento di crediti anteriori, rifiutare unilateralmente l’adempimento dei contratti pendenti, provocarne la risoluzione, anticiparne la scadenza o modificarli in danno dell’imprenditore.
Quando ha senso
Tre scenari tipici:
- l’istituto ha uno squilibrio finanziario serio ma reversibile (ad esempio, un grosso committente che ha pagato con 200 giorni di ritardo e ha generato un buco di cassa), con una base di contratti ancora redditizia;
- i debiti sono concentrati su pochi creditori qualificati — banche, Erario, INPS, un paio di fornitori di mezzi e apparati — con cui è realistico raggiungere un accordo;
- l’istituto vuole evitare che la notizia della crisi diventi un evento giudiziario pubblico, perché teme reazioni dei committenti o segnalazioni che possano attivare verifiche prefettizie.
Come si esegue in sintesi
Si predispone la documentazione richiesta (bilanci, situazione patrimoniale e finanziaria aggiornata, elenco dei creditori, piano di risanamento redatto secondo la lista di controllo ministeriale, certificazioni dei debiti fiscali e contributivi), si deposita l’istanza, si incontra l’esperto, si eventualmente chiede la conferma delle misure protettive, si negoziano accordi. Gli esiti possibili sono elencati dall’art. 23 CCII: contratto con uno o più creditori idoneo ad assicurare la continuità per almeno due anni, convenzione di moratoria, accordo sottoscritto anche dall’esperto, oppure accesso a un altro strumento (accordo di ristrutturazione, piano di ristrutturazione soggetto a omologazione, concordato) o al concordato semplificato per la liquidazione del patrimonio (art. 25-sexies CCII).
Vantaggi
A fronte di un investimento documentale importante, il beneficio principale è che la titolarità della licenza non viene toccata: il legale rappresentante resta al suo posto, l’impresa continua a operare e a dimostrare la propria capacità organizzativa. Le misure protettive bloccano i pignoramenti presso terzi sui crediti verso i committenti, che per un istituto di vigilanza sono spesso l’unica liquidità disponibile. Il comma 5 dell’art. 18 tutela i contratti di servizio in corso. La riservatezza è maggiore rispetto alle procedure giudiziali. Sono previste misure premiali sul piano fiscale (art. 25-bis CCII), tra cui riduzione di sanzioni e interessi e la possibilità di rateizzazioni più ampie per alcune imposte, e la Cassazione ha mostrato di attribuire peso sostanziale al percorso: Cass. pen., Sez. III, n. 30109/2025 (decisa il 9 luglio 2025, depositata il 2 settembre 2025) ha ritenuto congrua la motivazione del riesame che aveva escluso il pericolo nel ritardo di un sequestro valorizzando l’ammissione alla composizione negoziata in continuità, la conferma delle misure protettive e i risultati economici positivi.
Rischi e svantaggi
Il rovescio della medaglia è che la composizione negoziata non vincola i creditori dissenzienti: senza il loro consenso l’accordo non si chiude, e i crediti retributivi e contributivi non possono essere falcidiati per via negoziale senza il consenso dei titolari. Le misure protettive sono temporanee (complessivamente non oltre 240 giorni) e richiedono la conferma del tribunale, che può negarla se il piano appare velleitario. Non sospende di per sé eventuali procedimenti prefettizi: il Prefetto valuta la permanenza dei requisiti indipendentemente dal percorso concorsuale scelto, e un istituto che continua a non pagare le guardie durante le trattative si espone comunque a contestazioni. Infine, se le trattative falliscono, il tempo trascorso può aver aggravato la situazione.
Va soppesato anche il rapporto con eventuali domande giudiziali già presentate: la Cassazione, con l’ordinanza Sez. I, n. 31856/2025 del 6 dicembre 2025, si è occupata proprio dell’ammissibilità dell’istanza di composizione negoziata e delle relative misure protettive in pendenza di una domanda di concordato, a conferma che il passaggio da uno strumento all’altro va pianificato con attenzione.
Profilo ideale: istituto ancora sostanzialmente operativo, con contratti redditizi e debiti concentrati su un numero gestibile di creditori, che vuole proteggere licenza e contratti senza consegnare la gestione a terzi.
Opzione 2 — Il concordato preventivo in continuità aziendale
In cosa consiste
Il concordato preventivo in continuità (artt. 84 ss. CCII) è una procedura giudiziale in cui l’imprenditore propone ai creditori un piano che prevede la prosecuzione dell’attività, direttamente (continuità diretta) o tramite un terzo (continuità indiretta, ad esempio con affitto o cessione d’azienda). I creditori sono suddivisi in classi, votano, e il tribunale può omologare anche in presenza di classi dissenzienti alle condizioni dell’art. 112 CCII. L’impresa può depositare una domanda con riserva (art. 44 CCII) per ottenere subito protezione e un termine per completare piano e proposta, e chiedere misure protettive (art. 54 CCII).
Due norme sono decisive per un istituto di vigilanza. L’art. 94-bis CCII impedisce ai creditori di rifiutare l’adempimento dei contratti pendenti, risolverli o modificarli in danno del debitore per il solo fatto del deposito della domanda o del mancato pagamento di crediti anteriori. L’art. 95 CCII stabilisce che i contratti pubblici in corso non si risolvono per effetto del deposito della domanda e che l’impresa può continuare a eseguirli, a condizione che un professionista indipendente attesti la conformità al piano e la ragionevole capacità di adempimento; la partecipazione a nuove gare è possibile con autorizzazione del tribunale e attestazione.
Quando ha senso
- l’esposizione è ampia e frammentata (decine di fornitori, più enti, banche) e non si raggiunge l’unanimità richiesta da un accordo;
- l’istituto ha bisogno di ristrutturare in modo vincolante anche i debiti tributari e contributivi, tramite la transazione fiscale e contributiva (art. 88 CCII);
- una parte rilevante dei ricavi deriva da appalti pubblici che occorre continuare a eseguire con la copertura dell’art. 95 CCII.
Come si esegue in sintesi
Ricorso al tribunale (eventualmente con riserva), nomina del commissario giudiziale, deposito di piano e proposta con relazione di un professionista indipendente che attesta veridicità dei dati e fattibilità, formazione delle classi, voto dei creditori, giudizio di omologazione, esecuzione sotto la vigilanza del commissario.
Vantaggi
Il concordato vincola anche i creditori dissenzienti, a differenza della composizione negoziata. Il debitore resta in possesso dell’impresa, sotto la vigilanza del commissario: il legale rappresentante titolare della licenza non viene sostituito, e questo è l’elemento che lo distingue in modo netto dalla liquidazione giudiziale. La transazione fiscale e contributiva consente di proporre il pagamento parziale o dilazionato dei debiti verso Erario ed enti previdenziali, e la Cassazione è intervenuta anche sull’applicazione del cosiddetto cram down fiscale e previdenziale nel concordato in continuità (Cass. civ., Sez. I, n. 19790/2026, 14 giugno 2026, sul previgente art. 88, comma 2-bis CCII). Le tutele degli artt. 94-bis e 95 coprono i contratti di servizio, privati e pubblici.
Rischi e svantaggi
A fronte di questi vantaggi, la procedura è pubblica, complessa e documentalmente onerosa; richiede un attestatore e comporta le spese di procedura previste dalla legge. Il controllo giudiziale sulla fattibilità è penetrante, e la giurisprudenza di legittimità del 2026 dimostra che i nodi tecnici sono numerosi: sui requisiti della continuità indiretta (Cass. civ., Sez. I, n. 22931/2026, 8 luglio 2026) e sul parametro del valore di liquidazione di cui all’art. 87, comma 1, lett. c) CCII (Cass. civ., Sez. I, n. 22960/2026, 9 luglio 2026). Un piano costruito male espone a declaratoria di inammissibilità e, nei casi più gravi, all’apertura della liquidazione giudiziale; sul piano processuale la Cassazione (n. 7663/2026) ha escluso il carattere decisorio del provvedimento che dichiara inammissibile il concordato senza aprire contestualmente la liquidazione giudiziale, con la conseguenza che non è ricorribile per cassazione.
Il punto più delicato, però, riguarda proprio la licenza nella continuità indiretta: se il piano prevede che l’azienda passi a un terzo, il terzo dovrà munirsi di una propria licenza ex art. 134 TULPS, perché quella dell’istituto in crisi non si trasferisce. Il piano deve allora prevedere tempi e condizioni compatibili con l’istruttoria prefettizia. Inoltre, sul piano delle gare, la pendenza di un concordato non in continuità rientra tra le cause di esclusione previste dal codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023), mentre quello in continuità è ammesso alle condizioni dell’art. 95 CCII: la differenza va presidiata con cura.
Profilo ideale: istituto con esposizione diffusa, debiti tributari e contributivi rilevanti da ristrutturare e una base di contratti, anche pubblici, che giustifica la prosecuzione diretta dell’attività in capo alla stessa società e allo stesso titolare della licenza.
Opzione 3 — Gli accordi di ristrutturazione dei debiti
In cosa consiste
Gli accordi di ristrutturazione (artt. 57 ss. CCII) sono accordi conclusi dall’imprenditore con creditori che rappresentino almeno il 60% dei crediti, poi omologati dal tribunale; i creditori estranei devono essere pagati integralmente entro 120 giorni dall’omologazione (per i crediti già scaduti) o dalla scadenza. Esistono varianti: gli accordi agevolati (art. 60 CCII), con soglia ridotta al 30% se non si chiede moratoria degli estranei e non si chiedono misure protettive, e gli accordi a efficacia estesa (art. 61 CCII), che estendono gli effetti ai creditori non aderenti della stessa categoria omogenea a certe condizioni. L’art. 63 CCII disciplina la transazione su crediti tributari e contributivi negli accordi. Per tutto ciò che riguarda i contratti pendenti e la prosecuzione dell’attività valgono considerazioni in larga parte analoghe a quelle svolte per il concordato, cui si rinvia.
Quando ha senso
- il passivo è concentrato su banche e pochi creditori finanziari che rappresentano la maggioranza dei crediti;
- i dipendenti e i fornitori operativi possono (e devono) essere pagati regolarmente, perché la loro continuità è vitale per il servizio;
- l’istituto è già in composizione negoziata e l’accordo ne rappresenta lo sbocco naturale.
Come si esegue in sintesi
Negoziazione con i creditori aderenti, relazione dell’attestatore sulla veridicità dei dati e sull’attuabilità dell’accordo (con particolare riguardo all’idoneità ad assicurare l’integrale pagamento degli estranei), deposito per l’omologazione, pubblicazione nel registro delle imprese, eventuali opposizioni, omologa.
Vantaggi
Lo strumento è più snello del concordato e non prevede un commissario né il voto per classi. Lascia la gestione all’imprenditore. Consente di pagare integralmente le guardie giurate e gli enti previdenziali (se non coinvolti nell’accordo) mentre si ristruttura il debito finanziario: è un vantaggio non trascurabile per un istituto, perché la regolarità retributiva e contributiva è proprio il terreno su cui si gioca la valutazione prefettizia dell’affidabilità. L’impatto reputazionale è più contenuto rispetto al concordato.
Rischi e svantaggi
Il limite strutturale è che gli estranei vanno pagati per intero: se il debito verso Erario e INPS è molto elevato e questi enti non aderiscono, l’accordo può risultare impraticabile. La transazione fiscale negli accordi ha presupposti e controlli specifici. Il raggiungimento della soglia richiede trattative che possono durare mesi, e nel frattempo le azioni esecutive possono proseguire, salvo richiesta di misure protettive. Per la licenza, il profilo di rischio è simile alla composizione negoziata: lo strumento in sé non intacca la titolarità, ma non protegge dall’eventuale valutazione prefettizia di comportamenti scorretti già consumati.
Profilo ideale: istituto con debiti prevalentemente bancari e finanziari, capace di mantenere regolari stipendi e contributi, che cerca una ristrutturazione vincolante con minore esposizione pubblica rispetto al concordato.
Una nota sull’istituto di piccole dimensioni
Se l’istituto rientra nelle soglie dell’impresa minore (art. 2, comma 1, lett. d) CCII), le opzioni 2 e 3 lasciano il posto agli strumenti del sovraindebitamento, in particolare al concordato minore (artt. 74 ss. CCII) gestito tramite un Organismo di Composizione della Crisi. Anche in quel caso, la libertà di contenuto della proposta incontra limiti: Cass. civ., Sez. I, n. 28574/2025 (28 ottobre 2025) ha chiarito che il contenuto libero della proposta di concordato minore, nella formulazione anteriore al correttivo, non consente di derogare al principio di parità di trattamento tra i creditori. La composizione negoziata, invece, è accessibile anche all’impresa minore, con regole proprie (art. 25-quater CCII).
Le tre strade alla prova dei numeri
Le simulazioni che seguono sono ipotesi dimostrative, costruite con dati di fantasia ma realistici, per mostrare come gli stessi numeri di partenza producano esiti diversi a seconda dello strumento scelto. Non descrivono casi reali.
Dati di partenza comuni
Istituto di vigilanza in forma di S.r.l., 74 guardie giurate, licenza intestata all’amministratore unico. Fatturato annuo 3.186.400 €, di cui il 61% da tre contratti con enti pubblici e il resto da committenti privati. Situazione al 10 ottobre 2026:
| Voce di debito | Importo |
|---|---|
| Retribuzioni arretrate (agosto e settembre) | 236.780 € |
| Contributi INPS non versati | 412.350 € |
| Ritenute e IVA non versate | 287.940 € |
| Esposizione bancaria (scoperti e finanziamento) | 518.600 € |
| Fornitori (mezzi, apparati, carburante, divise) | 193.470 € |
| Totale | 1.649.140 € |
Il 2 ottobre un fornitore ha notificato un atto di pignoramento presso terzi su due committenti privati; a fine mese scade un servizio pubblico rinnovabile.
Simulazione A — Con la composizione negoziata
L’istanza viene depositata il 14 ottobre con richiesta di misure protettive; dalla pubblicazione nel registro delle imprese il creditore procedente non può proseguire il pignoramento, e la domanda di conferma viene presentata al tribunale lo stesso giorno. Il comma 5 dell’art. 18 impedisce ai committenti creditori di sciogliere i contratti per gli inadempimenti pregressi. Le trattative si concentrano su banca (518.600 €) e fornitori (193.470 €), con una moratoria di 18 mesi; i flussi liberati (stimati in 39.540 € al mese) vengono destinati in via prioritaria alle retribuzioni arretrate, saldate entro dicembre. Verso Erario e INPS si chiedono rateizzazioni, avvalendosi delle misure premiali dell’art. 25-bis. Esito: la licenza resta intestata allo stesso amministratore; la regolarità retributiva viene ripristinata in circa due mesi; il debito contributivo resta però integralmente dovuto e la sua sostenibilità dipende dal piano di rateizzazione. Se l’INPS non concede la dilazione desiderata, l’istituto dovrà valutare lo sbocco in un accordo di ristrutturazione o in un concordato.
Simulazione B — Con il concordato preventivo in continuità
Il 14 ottobre viene depositata domanda con riserva ex art. 44 CCII, con misure protettive. Entro il termine concesso si presenta un piano che prevede: pagamento integrale dei crediti retributivi privilegiati (236.780 €) entro i termini di legge, transazione con INPS ed Erario con soddisfazione dilazionata e parziale secondo i parametri dell’art. 88 CCII, pagamento in percentuale dei chirografari. L’esecuzione dei tre contratti pubblici prosegue con l’attestazione richiesta dall’art. 95 CCII. Esito: la falcidia sui debiti fiscali e contributivi alleggerisce il passivo in modo che la composizione negoziata non potrebbe ottenere senza il consenso degli enti; il prezzo è una procedura pubblica, più lunga, che richiede un attestatore e il vaglio di commissario e tribunale. La titolarità della licenza non cambia, perché resta lo stesso legale rappresentante; se però il piano prevedesse un affitto d’azienda a una newco, la newco dovrebbe ottenere una propria licenza prima di subentrare nei servizi, e il cronoprogramma del piano dovrebbe tenerne conto.
Simulazione C — Con un accordo di ristrutturazione agevolato
Si negozia con banca e due fornitori principali, titolari complessivamente di crediti per 579.310 €, pari al 35,1% del passivo: soglia sufficiente per l’accordo agevolato (30%), a condizione di non chiedere moratoria per gli estranei e di rinunciare alle misure protettive. Retribuzioni, contributi, imposte e fornitori minori restano estranei e devono essere pagati integralmente entro 120 giorni dall’omologazione per i crediti scaduti. Su 1.069.830 € di crediti estranei, l’istituto dovrebbe disporre di liquidità che, nei dati ipotizzati, non ha. Esito: con questa composizione del passivo l’accordo agevolato non regge; diventa praticabile solo se Erario e INPS aderiscono con transazione ex art. 63 CCII, oppure se l’esposizione verso gli enti fosse molto più contenuta. È la dimostrazione che lo stesso strumento può essere ottimo per un istituto e inutilizzabile per un altro, a parità di debito totale.
Il confronto in tabella
La tabella riassume il confronto su cinque parametri. Va letta con una cautela: tempi e complessità dipendono molto dal tribunale, dalla qualità della documentazione e dal comportamento dei creditori, e la colonna “effetti sulla licenza” descrive l’impatto dello strumento in sé, non l’esito di un’eventuale istruttoria prefettizia, che resta autonoma. I costi riportati sono soltanto quelli previsti dalla legge, non i compensi professionali.
| Parametro | Composizione negoziata | Concordato in continuità | Accordi di ristrutturazione |
|---|---|---|---|
| Tempi indicativi | 180 giorni prorogabili | Da alcuni mesi a oltre un anno fino all’omologa | Variabili, legati alla trattativa; omologa in tempi più contenuti |
| Complessità | Media: piano, documenti, esperto | Alta: attestatore, commissario, classi, voto | Medio-alta: attestatore, soglie di adesione |
| Vincolo sui dissenzienti | No | Sì, con le maggioranze e il cram down di legge | Solo negli accordi a efficacia estesa, a condizioni specifiche |
| Rischi in caso di esito negativo | Tempo perso; possibile accesso successivo ad altro strumento | Inammissibilità, revoca, rischio di liquidazione giudiziale | Mancata omologa; esecuzioni non bloccate se non si chiedono misure |
| Effetti sull’esecuzione | Misure protettive temporanee (art. 18-19) | Misure protettive (art. 54) e poi effetti dell’omologa | Misure protettive solo se richieste (escluse negli agevolati) |
| Tutela dei contratti in corso | Art. 18, comma 5 | Artt. 94-bis e 95 | Prosecuzione regolata dall’accordo |
| Effetti sulla licenza | Titolare invariato | Titolare invariato in continuità diretta; nuova licenza al terzo in continuità indiretta | Titolare invariato |
| Reversibilità | Alta: si può passare ad altri strumenti | Bassa: la via d’uscita è spesso la liquidazione | Media |
| Costi di giustizia | Diritti di segreteria della piattaforma; contributo unificato per la conferma delle misure | Contributo unificato e spese di procedura | Contributo unificato per l’omologa |
I criteri per scegliere
Nessuno dei tre strumenti è superiore in astratto. Ciò che conta è come le caratteristiche del singolo istituto si combinano con quelle degli strumenti. Ecco i criteri che, nell’esperienza applicativa della disciplina, orientano la valutazione.
Primo criterio: la composizione del passivo. Se la maggior parte del debito è verso banche e fornitori, la trattativa ha buone probabilità di produrre un accordo; se invece pesano soprattutto debiti contributivi e tributari, generalmente occorre uno strumento che consenta la transazione fiscale e contributiva con effetti vincolanti, cioè il concordato o un accordo con adesione degli enti. A fronte di un debito retributivo arretrato, qualunque strumento deve mettere al primo posto il ripristino della regolarità salariale.
Secondo criterio: lo stato del rapporto con la Prefettura. Se non ci sono contestazioni in corso, lo strumento meno traumatico (composizione negoziata) consente di risanare senza segnali allarmanti. Se invece la Prefettura ha già avviato verifiche o notificato un avviso di avvio del procedimento di sospensione o revoca, la priorità diventa presentare all’autorità un percorso credibile e documentato, e in quel caso un piano attestato e sottoposto al vaglio del tribunale può avere un peso persuasivo maggiore. Va ricordato che, secondo la giurisprudenza amministrativa, la valutazione dell’affidabilità dell’operatore resta prerogativa dell’autorità di pubblica sicurezza.
Terzo criterio: il peso dei contratti pubblici. Per un istituto che vive di appalti pubblici, la differenza tra concordato in continuità e altre ipotesi concorsuali è decisiva ai fini dell’esecuzione dei contratti e della partecipazione alle gare. L’art. 95 CCII offre una cornice esplicita; la composizione negoziata e gli accordi, pur non comportando di per sé esclusione, richiedono di gestire con attenzione la regolarità contributiva, che le stazioni appaltanti verificano.
Quarto criterio: chi deve restare alla guida. Se il piano richiede l’ingresso di un nuovo socio di controllo o di un nuovo amministratore, o il passaggio dell’azienda a un terzo, la questione della licenza va affrontata in anticipo: il nuovo legale rappresentante o il terzo subentrante dovranno ottenere un titolo proprio, con i tempi dell’istruttoria prefettizia. Ogni strumento che cambia le persone cambia anche la licenza.
Quinto criterio: il tempo disponibile. Se esecuzioni presso terzi stanno già bloccando i crediti verso i committenti, servono misure protettive immediate: la composizione negoziata e la domanda con riserva le offrono, l’accordo agevolato no.
L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo, Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021 e avvocato cassazionista, valuta questi criteri sul caso concreto insieme ai commercialisti dello staff, partendo dai numeri e dallo stato dei rapporti con l’autorità.
Le domande di chi è indeciso
Se avvio la composizione negoziata, la Prefettura viene informata?
L’istanza e le misure protettive vengono pubblicate nel registro delle imprese, quindi non sono segrete; la composizione negoziata in sé non è però un fatto che la legge collega alla revoca della licenza. Ciò che può interessare l’autorità sono le condotte: stipendi non pagati, contributi omessi, servizi non svolti. È su queste che va concentrato lo sforzo, a prescindere dallo strumento.
Posso cambiare strada a metà?
Sì, entro certi limiti. La composizione negoziata è concepita proprio come anticamera di altri strumenti (art. 23 CCII), e il passaggio a un accordo o a un concordato è un esito previsto. Il percorso inverso, dal concordato alla composizione negoziata, è più problematico e la Cassazione si è occupata del rapporto tra le due domande (n. 31856/2025): è una mossa da pianificare, non da improvvisare.
E se scelgo la strada sbagliata?
Il rischio più serio non è tanto lo strumento in sé, ma il tempo perso: un percorso che fallisce dopo sei mesi lascia un istituto più indebitato e con meno margine. Per questo è prudente costruire fin dall’inizio un piano compatibile con più esiti, e verificare subito quali creditori sono decisivi.
Le guardie giurate possono chiedere il fallimento della società?
Qualunque creditore può presentare ricorso per l’apertura della liquidazione giudiziale se sussiste lo stato di insolvenza. Nella composizione negoziata, le misure protettive impediscono che sia pronunciata la sentenza di apertura della liquidazione giudiziale fino alla conclusione delle trattative, salvo revoca delle misure; nel concordato vale una protezione analoga dal deposito della domanda. Ma la miglior difesa resta il pagamento delle retribuzioni, che è anche ciò che più tutela la licenza.
Se l’amministratore si dimette, la licenza passa al nuovo?
No. Secondo il Consiglio di Stato la licenza è intestata alla persona fisica che rappresenta la società e va revocata quando questa cessa dalla carica (n. 4937/2018). Il nuovo amministratore deve ottenere un titolo proprio: un cambio di vertice in piena crisi va quindi coordinato con la Prefettura e con i tempi dell’istruttoria.
Le pronunce che orientano la scelta
I riferimenti che seguono sono raggruppati per lo strumento o il profilo che illuminano. Alcuni sono indicati solo con numero e anno perché le fonti consultate non ne riportano la data; per altri la fonte disponibile consente di identificare con certezza la questione decisa ma non il dispositivo, e lo si segnala.
Sulla licenza ex art. 134 TULPS
- Consiglio di Stato, n. 3701/2015. Principio: per l’istituto organizzato in forma di società, la licenza deve far capo a una persona fisica dotata di poteri di rappresentanza organica, in coerenza con la natura personale delle autorizzazioni di polizia (art. 8 TULPS). Rilevanza: spiega perché ogni strumento di crisi va valutato anche guardando a chi resta al vertice.
- Consiglio di Stato, n. 4937/2018. Principio: la persona giuridica può essere titolare della licenza solo attraverso il proprio legale rappresentante; cessato questi dalla carica, la licenza a lui rilasciata va revocata. Rilevanza: rende rischiosi i cambi di vertice non coordinati e i piani che prevedono il subentro di nuovi amministratori.
Sulla composizione negoziata (Opzione 1)
- Cass. pen., Sez. III, n. 30109/2025, decisa il 9 luglio 2025, depositata il 2 settembre 2025. Principio: è congrua la motivazione che esclude il pericolo nel ritardo di un sequestro preventivo finalizzato alla confisca valorizzando l’ammissione alla composizione negoziata in continuità, la conferma delle misure protettive e i risultati economici positivi. Rilevanza: mostra che un percorso serio di composizione negoziata è considerato dai giudici un indice concreto di affidabilità dell’impresa.
- Cass. civ., Sez. I, n. 31856/2025, 6 dicembre 2025. Questione decisa: ammissibilità dell’istanza di accesso alla composizione negoziata e della concessione delle misure protettive mentre è pendente una domanda di concordato. Rilevanza: riguarda direttamente la sequenza tra Opzione 1 e Opzione 2 e va considerata prima di depositare qualunque domanda.
Sul concordato preventivo in continuità (Opzione 2)
- Cass. civ., Sez. I, n. 22931/2026, 8 luglio 2026. Questione decisa: requisiti perché un concordato possa qualificarsi in continuità indiretta. Rilevanza: decisiva quando il piano prevede l’affitto o la cessione dell’azienda di vigilanza a un terzo, che dovrà dotarsi di propria licenza.
- Cass. civ., Sez. I, n. 22960/2026, 9 luglio 2026. Questione decisa: interpretazione del “valore di liquidazione” di cui all’art. 87, comma 1, lett. c) CCII nel concordato in continuità indiretta. Rilevanza: il confronto con l’alternativa liquidatoria è il parametro con cui i creditori misurano la convenienza della proposta.
- Cass. civ., Sez. I, n. 19790/2026, 14 giugno 2026. Questione decisa: applicazione del cram down fiscale e previdenziale previsto dal previgente art. 88, comma 2-bis CCII nel concordato in continuità. Rilevanza: centrale per gli istituti la cui crisi nasce soprattutto da omissioni contributive e da ritenute non versate.
- Cass. civ., Sez. I, n. 7005/2026, 24 marzo 2026. Questione decisa: prededucibilità del credito della società incaricata della due diligence contabile funzionale all’ammissione al concordato. Rilevanza: riguarda il trattamento dei crediti sorti per preparare la procedura, elemento da considerare nella costruzione del piano.
- Cass. civ., n. 7663/2026. Principio: non ha carattere decisorio, e quindi non è impugnabile con ricorso straordinario per cassazione, il provvedimento che dichiara inammissibile la domanda di concordato senza aprire contestualmente la liquidazione giudiziale. Rilevanza: evidenzia che un piano inammissibile difficilmente trova rimedio in sede di legittimità; la qualità iniziale della domanda è dirimente.
Sull’impresa minore
- Cass. civ., Sez. I, n. 28574/2025, 28 ottobre 2025. Principio: nel concordato minore, il contenuto libero della proposta previsto dall’art. 74 CCII nella formulazione anteriore al correttivo non autorizza deroghe alla parità di trattamento tra i creditori. Rilevanza: limita i margini dell’istituto di piccole dimensioni che si rivolge agli strumenti del sovraindebitamento.
A questi si aggiungono, come orientamenti di settore segnalati dalle rassegne ma dei quali non è stato possibile verificare numero e data, la pronuncia del TAR Sicilia del 2024 sulla revoca per perdita di onorabilità e reiterata irregolarità contributiva e quella del TAR Lazio sull’incameramento della cauzione ex art. 137 TULPS.
Cosa può fare lo Studio Monardo per il tuo istituto di vigilanza
Lo Studio affronta la crisi di un istituto di vigilanza tenendo insieme i due piani che la caratterizzano: quello concorsuale e quello autorizzatorio. Ecco, concretamente, cosa facciamo.
- Ricostruiamo il passivo per natura e priorità, separando retribuzioni, contributi, imposte, banche e fornitori, e verificando con i commercialisti dello staff le certificazioni dei debiti fiscali e contributivi.
- Verifichiamo lo stato della licenza: intestazione, prescrizioni, cauzione, eventuali comunicazioni o avvisi della Prefettura, coerenza con il progetto organizzativo e con i requisiti del D.M. 269/2010.
- Valutiamo quale delle tre opzioni regge davanti al giudice nel tuo caso specifico, simulando sugli stessi numeri composizione negoziata, concordato in continuità e accordi di ristrutturazione.
- Prepariamo l’istanza di composizione negoziata e la documentazione richiesta dalla piattaforma, e gestiamo il procedimento di conferma delle misure protettive davanti al tribunale.
- Redigiamo la domanda di concordato, anche con riserva, e coordiniamo il piano con l’attestatore, con particolare attenzione all’art. 95 CCII per i contratti pubblici.
- Negoziamo con banche, fornitori ed enti la moratoria, l’accordo o la transazione fiscale e contributiva, presentando proposte motivate e documentate.
- Pianifichiamo i cambi di vertice e i passaggi d’azienda in modo coordinato con l’istruttoria per la nuova licenza, così che i servizi non si interrompano.
- Assistiamo l’istituto nei procedimenti prefettizi di sospensione o revoca, con memorie che documentano il percorso di risanamento intrapreso.
- Difendiamo le scelte nel contenzioso, dalle opposizioni al reclamo fino al giudizio di legittimità, con la stessa strategia definita all’inizio.
- Monitoriamo l’esecuzione del piano, segnalando per tempo gli scostamenti che potrebbero compromettere omologa, accordi o requisiti della licenza.
L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista; coordinatore di uno staff multidisciplinare operante a livello nazionale in diritto bancario e tributario; Gestore della crisi da sovraindebitamento (L. 3/2012) iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia; professionista fiduciario di un OCC (Organismo di Composizione della Crisi); Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021.
In una materia come questa conta soprattutto la continuità di strategia fino in Cassazione: la scelta dello strumento fatta oggi andrà difesa domani, davanti al tribunale, in sede di reclamo e, se necessario, davanti alla Suprema Corte, e averla impostata con lo stesso difensore evita contraddizioni tra ciò che si è dichiarato ai creditori e ciò che si sostiene in giudizio. La qualifica di Esperto Negoziatore ai sensi del D.L. 118/2021 consente di impostare la composizione negoziata conoscendo dall’interno il ruolo e le valutazioni dell’esperto, mentre il coordinamento dello staff in diritto bancario e tributario è decisivo per trattare con banche, Erario ed enti previdenziali. Per gli istituti di minori dimensioni, le qualifiche di Gestore della crisi e di fiduciario OCC permettono di valutare anche gli strumenti del sovraindebitamento.
Lo staff unisce avvocati e commercialisti che lavorano insieme sullo stesso caso: i numeri del piano e le tesi giuridiche nascono nello stesso tavolo, non in due uffici che si parlano a distanza.
In chiusura
Un istituto di vigilanza in crisi non perde la licenza per il solo fatto di avere debiti, ma rischia di perderla per ciò che i debiti producono: stipendi non pagati, contributi omessi, servizi non garantiti, vertici che cambiano senza coordinamento. Composizione negoziata, concordato in continuità e accordi di ristrutturazione offrono tutele diverse, con costi di giustizia, tempi e rischi diversi, e nessuno di essi sostituisce la valutazione autonoma della Prefettura. La scelta dipende dal caso concreto, e sbagliarla costa tempo, contratti e, nel peggiore dei casi, la licenza stessa.
Lo Studio Monardo si occupa specificamente di questa materia perché l’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021: la composizione negoziata è lo strumento che più spesso permette a un istituto di risanare senza spossessamento e senza cambiare il titolare della licenza, e conoscerne le logiche dall’interno consente di confrontarla con le alternative in modo concreto. La qualifica di cassazionista garantisce poi che la strada scelta possa essere difesa fino all’ultimo grado.
📩 Prima che la Prefettura o i creditori decidano per te, scrivici: i recapiti per raggiungere lo studio sono riportati in fondo a questa pagina.
