Quando il Ministero nomina un commissario alla guida di una cooperativa, la società non è ancora finita: è sotto osservazione. La gestione commissariale è l’intervento con cui l’autorità di vigilanza toglie il timone agli amministratori e lo affida a un proprio incaricato, con un mandato preciso e una durata prestabilita. In molti casi è l’ultima occasione per correggere e proseguire. In altri, è la soglia che precede la liquidazione coatta amministrativa: se il commissario accerta che la cooperativa è insolvente, la sua relazione diventa il presupposto del decreto di LCA e la procedura di risanamento si trasforma in procedura liquidatoria. Chi amministra, chi controlla, chi lavora come socio e chi vanta un credito ha interesse a capire in quale dei due scenari si trova, perché i termini per reagire decorrono subito e non si riaprono.
Lo Studio Monardo opera esattamente su questo crinale. La materia è quella della crisi d’impresa, e l’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021: è l’abilitazione che misura la capacità di leggere una situazione di squilibrio prima che si cristallizzi in insolvenza, cioè proprio il giudizio che il commissario governativo è chiamato a formulare. Quando invece la partita si sposta sull’impugnazione dei provvedimenti — decreto di commissariamento, decreto di LCA, stato passivo — rileva la qualifica di avvocato cassazionista, che consente di seguire la stessa linea difensiva fino all’ultimo grado senza passaggi di mano.
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Inquadramento normativo: che cos’è la gestione commissariale
Sul piano normativo, la gestione commissariale è disciplinata dall’art. 2545-sexiesdecies del codice civile. La disposizione prevede che, fuori dai casi di scioglimento per atto dell’autorità, in caso di irregolare funzionamento della società cooperativa l’autorità di vigilanza possa revocare gli amministratori e i sindaci e affidare la gestione della società a un commissario, determinandone i poteri e la durata, al fine di sanare le irregolarità riscontrate e, nel caso di crisi o insolvenza, autorizzarlo a domandare l’accesso a una delle procedure regolatrici previste nel codice della crisi e dell’insolvenza.
Va precisato che il testo oggi vigente non è quello originario del 2003. La norma è stata riscritta dall’art. 1, comma 936, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, che ha sostituito il presupposto delle “gravi irregolarità di funzionamento o fondati indizi di crisi” con quello, più ampio, dell'”irregolare funzionamento”, e ha aggiunto la finalità di sanatoria. Il riferimento finale alle procedure del codice della crisi è il risultato dell’adeguamento operato in sede di entrata in vigore del D.Lgs. 14/2019 e dei successivi correttivi, che ha sostituito il vecchio rinvio al fallimento.
La disciplina prevede quattro distinti contenuti possibili del provvedimento:
- la revoca degli amministratori e dei sindaci, che è facoltativa e non automatica;
- l’affidamento della gestione a un commissario, con poteri e durata determinati nel decreto;
- la nomina di un vice commissario, quando l’importanza della cooperativa lo richieda, con funzione di collaborazione e sostituzione in caso di impedimento;
- l’attribuzione al commissario, per determinati atti, anche dei poteri dell’assemblea, con la precisazione che le relative deliberazioni non sono valide senza l’approvazione dell’autorità di vigilanza.
Accanto a questa forma “piena” esiste una forma attenuata, introdotta anch’essa nel 2017: se vengono accertate una o più irregolarità suscettibili di specifico adempimento, l’autorità di vigilanza, previa diffida, può nominare un commissario — anche nella persona del legale rappresentante o di un componente dell’organo di controllo societario — che si sostituisce agli organi amministrativi limitatamente al compimento degli specifici adempimenti indicati. È il cosiddetto commissario ad acta: non prende la gestione, esegue un elenco. La stessa misura si applica quando l’autorità accerta irregolarità nelle procedure di ammissione dei nuovi soci e la cooperativa, diffidata, non si adegua.
La definizione essenziale è questa: la gestione commissariale è un provvedimento amministrativo a carattere temporaneo e funzionale al risanamento, non una procedura concorsuale. Non apre il concorso dei creditori, non cristallizza il passivo, non sospende le azioni esecutive individuali, non comporta spossestamento in senso tecnico. La cooperativa resta in attività, con un gestore diverso.
Da qui discende la distinzione dagli istituti affini. Lo scioglimento per atto dell’autorità (art. 2545-septiesdecies c.c.) colpisce la cooperativa che non persegue lo scopo mutualistico, non è in condizione di raggiungere gli scopi per cui è stata costituita, oppure per due anni consecutivi non ha depositato il bilancio o non ha compiuto atti di gestione: è misura estintiva, non risanatoria, e non presuppone l’insolvenza. La liquidazione coatta amministrativa (art. 2545-terdecies c.c.) presuppone invece lo stato di insolvenza ed è una vera procedura concorsuale amministrativa. La sostituzione dei liquidatori (art. 2545-octiesdecies c.c.) riguarda la liquidazione volontaria che proceda irregolarmente o con eccessivo ritardo. Un esempio concreto chiarisce il confine: una cooperativa che non convoca l’assemblea da tre esercizi, tiene il libro soci in modo disordinato e ha un consiglio dimissionario ma paga regolarmente fornitori e soci lavoratori è “irregolarmente funzionante” e va commissariata; la stessa cooperativa che da otto mesi non paga retribuzioni e contributi è insolvente, e la via è la LCA.
Va precisato, infine, che la gestione commissariale non esaurisce gli strumenti di reazione alle irregolarità dell’ente cooperativo. Accanto al potere dell’autorità di vigilanza opera il controllo giudiziario: l’art. 2545-quinquiesdecies c.c. disciplina la denuncia al tribunale per fondato sospetto di gravi irregolarità nella gestione, con rinvio alla disciplina generale dell’art. 2409 c.c. e con la particolarità che la denuncia può provenire anche dall’autorità di vigilanza. I due binari sono autonomi: il procedimento amministrativo di commissariamento non è pregiudiziale rispetto a quello giudiziale, né viceversa. La scelta fra l’uno e l’altro non è indifferente per chi deve difendersi, perché cambia il giudice, cambia il rito, cambiano i poteri istruttori e cambia la misura adottabile all’esito. La ratio della disposizione sulla gestione commissariale, in ogni caso, è di matrice pubblicistica: l’ordinamento riconosce alla cooperazione una funzione sociale, presidiata dall’art. 45 della Costituzione, e in cambio sottopone l’ente a un controllo che non si arresta alla legittimità formale degli atti ma arriva a sostituire l’organo gestorio quando il funzionamento concreto si discosta dal modello legale.
L’autorità di vigilanza è, per la generalità degli enti cooperativi, il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, titolare del controllo sul sistema cooperativo ai sensi del D.Lgs. 2 agosto 2002, n. 220. Nelle Regioni a statuto speciale la competenza è esercitata dall’amministrazione regionale secondo le rispettive norme di attuazione. Per le cooperative aderenti alle associazioni nazionali di rappresentanza riconosciute, la revisione è svolta dall’associazione, ma il potere provvedimentale resta ministeriale.
Presupposti, termini e decadenze
In termini operativi, il procedimento che porta alla gestione commissariale nasce quasi sempre dalla revisione cooperativa: l’ispezione periodica prevista dal D.Lgs. 220/2002, che verifica il perseguimento dello scopo mutualistico, la corretta tenuta dei libri sociali, il rispetto delle norme in materia di soci e di prestito sociale, la regolarità degli organi. Il revisore redige un verbale e, in presenza di irregolarità, formula una proposta di provvedimento. Il verbale non è il provvedimento: è l’atto istruttorio su cui il Ministero decide.
Le condizioni di applicabilità vanno verificate una per una.
Primo requisito: l’irregolare funzionamento. Si tratta della violazione di specifiche disposizioni di legge, regolamentari o statutarie attinenti all’organizzazione e al funzionamento dell’ente. Rientrano nella nozione la mancata approvazione dei bilanci, l’omessa convocazione dell’assemblea, la composizione illegittima degli organi, l’irregolarità nelle procedure di ammissione dei soci, la violazione delle regole sul ristorno o sul prestito sociale, l’inosservanza degli obblighi informativi verso i soci. Non vi rientra, di per sé, la semplice difficoltà economica.
Secondo requisito: la non ricorrenza dei presupposti dello scioglimento. L’incipit dell’art. 2545-sexiesdecies (“fuori dai casi di cui all’articolo 2545-septiesdecies”) fissa un rapporto di alternatività: se la cooperativa è inattiva, se non persegue lo scopo mutualistico o se non è in grado di raggiungerlo, la misura è lo scioglimento; se funziona ma funziona male, la misura è il commissariamento.
Terzo requisito: la proporzionalità. È il profilo oggi più rilevante, dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 116 del 21 luglio 2025, che ha dichiarato illegittimo l’automatismo dissolutorio previsto per l’ente cooperativo che si sottragga alla vigilanza, indicando proprio nella nomina di un commissario che compia temporaneamente gli adempimenti omessi lo strumento meno invasivo e ugualmente idoneo. Il principio ha una ricaduta pratica diretta: davanti a irregolarità formali sanabili, il salto diretto alla misura estintiva è censurabile.
Quarto requisito: il contraddittorio. Nella forma “attenuata” del comma 4 la diffida è presupposto espresso. Nella forma piena il contraddittorio procedimentale segue le regole generali del procedimento amministrativo, con comunicazione di avvio e possibilità di presentare memorie e documenti.
Quanto ai termini, occorre distinguere i termini del procedimento amministrativo — di regola ordinatori, ma la cui violazione rileva come vizio del provvedimento — dai termini processuali di impugnazione, perentori. Il termine più critico è quello dei sessanta giorni per il ricorso al TAR contro il decreto ministeriale: decorso senza impugnazione, il provvedimento diventa inoppugnabile e la difesa si gioca solo sugli atti successivi. Va ricordato che nel calcolo dei termini processuali opera la sospensione feriale, che decorre dal 1° al 31 agosto.
Tabella dei termini
| Termine | Decorrenza | Natura | Conseguenza del mancato rispetto |
|---|---|---|---|
| Termine assegnato con la diffida ex art. 2545-sexiesdecies, comma 4, c.c. | Notifica della diffida | Ordinatorio (fissato dall’autorità) | Nomina del commissario per gli specifici adempimenti |
| Osservazioni e memorie nel procedimento amministrativo | Comunicazione di avvio del procedimento | Ordinatorio | Perdita della possibilità di incidere sull’istruttoria |
| Durata della gestione commissariale | Data del decreto di nomina | Determinata nel decreto, prorogabile | Cessazione dei poteri del commissario alla scadenza, salva proroga |
| Ricorso al TAR contro il decreto di gestione commissariale o di LCA | Notifica o piena conoscenza del provvedimento | Perentorio – 60 giorni | Inoppugnabilità del decreto |
| Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (alternativo al TAR) | Notifica o piena conoscenza | Perentorio – 120 giorni | Decadenza dal rimedio |
| Reclamo contro la sentenza dichiarativa dello stato di insolvenza | Notifica della sentenza | Perentorio – 30 giorni | Definitività dell’accertamento giudiziale dell’insolvenza |
| Impugnazione dello stato passivo nella LCA (artt. 206-207 CCII richiamati) | Comunicazione dell’esito della domanda | Perentorio – 30 giorni | Definitività dell’esclusione o della collocazione del credito |
| Appello in Cassazione avverso il decreto sulle impugnazioni dello stato passivo | Comunicazione o notifica del decreto | Perentorio – 30 giorni | Passaggio in giudicato |
Sul piano degli effetti, il decreto di gestione commissariale produce conseguenze immediate che conviene elencare. Gli amministratori e i sindaci revocati perdono ogni potere di rappresentanza dell’ente: le procure rilasciate decadono, le firme sui conti correnti vanno sostituite, gli atti compiuti dopo la revoca sono inefficaci verso la società. La legittimazione processuale si trasferisce al commissario, con l’eccezione dei giudizi che hanno a oggetto il provvedimento stesso, nei quali la legittimazione a impugnare resta agli organi revocati, altrimenti il provvedimento sarebbe sottratto a qualunque sindacato. Il decreto è soggetto a pubblicità nel registro delle imprese e, nelle ipotesi previste, a pubblicazione in Gazzetta Ufficiale: la data di iscrizione rileva per l’opponibilità ai terzi. I rapporti di lavoro, i contratti in corso e le garanzie prestate proseguono senza soluzione di continuità, perché nessun effetto concorsuale si produce. I soci restano soci e conservano i diritti patrimoniali e amministrativi, salvo che il decreto attribuisca al commissario anche poteri assembleari per determinati atti.
Va precisato che il decreto di gestione commissariale, in quanto provvedimento amministrativo, è impugnabile davanti al giudice amministrativo; l’accertamento dello stato di insolvenza e le controversie sul passivo appartengono invece al giudice ordinario. La doppia giurisdizione non è un dettaglio teorico: sbagliare plesso significa perdere il termine davanti a quello giusto.
La procedura passo per passo
Passo 1 – La revisione o l’ispezione straordinaria. Il revisore incaricato dall’associazione di rappresentanza o dal Ministero accede alla cooperativa, esamina libri sociali, verbali, bilanci, contratti con i soci, e redige il verbale. In presenza di segnalazioni qualificate (esposti di soci, verifiche di altri enti, inadempimenti conclamati) il Ministero può disporre un’ispezione straordinaria, che segue lo stesso schema ma con oggetto mirato.
Passo 2 – La proposta di provvedimento. Il verbale si chiude con una proposta: nessun provvedimento, diffida, gestione commissariale, scioglimento, sostituzione dei liquidatori o liquidazione coatta amministrativa. È il momento in cui la difesa è più efficace e meno costosa in termini di conseguenze: le osservazioni al verbale, se documentate, possono modificare la proposta.
Passo 3 – L’avvio del procedimento e la diffida. L’amministrazione comunica l’avvio. Nelle ipotesi di irregolarità suscettibili di specifico adempimento la diffida è obbligatoria: indica gli adempimenti e il termine. Il deposito tardivo dei bilanci, la convocazione dell’assemblea, l’aggiornamento del libro soci effettuati entro il termine assegnato possono chiudere il procedimento.
Passo 4 – Il decreto di nomina del commissario. Il provvedimento è adottato con decreto ministeriale (o con decreto dell’assessorato regionale competente nelle Regioni a statuto speciale). Il decreto indica: i presupposti accertati, la revoca o meno degli organi, l’identità del commissario, i poteri attribuiti, la durata dell’incarico, gli eventuali poteri assembleari. Il commissario è scelto tra i professionisti iscritti nella banca dati ministeriale degli incarichi ex artt. 2545-terdecies, 2545-sexiesdecies, 2545-septiesdecies e 2545-octiesdecies c.c.
Passo 5 – L’insediamento. Il commissario accetta, si insedia, prende in consegna libri e documentazione, procede all’iscrizione del provvedimento nel registro delle imprese. Nell’esercizio delle funzioni è pubblico ufficiale e si sostituisce all’organo amministrativo. In caso di revoca dell’intero consiglio, gli competono tutti i poteri che spettavano all’organo revocato in base alla legge e allo statuto; per gli atti eccedenti deve attenersi ai limiti del decreto e, per quelli di competenza assembleare, all’approvazione dell’autorità di vigilanza.
Passo 6 – L’attività di sanatoria. Il commissario ricostruisce la contabilità, redige e fa approvare i bilanci arretrati, regolarizza la posizione dei soci, verifica i rapporti con i soci lavoratori, riordina i libri sociali, assume le azioni necessarie verso i precedenti amministratori dove ne ricorrano i presupposti. Parallelamente valuta la consistenza patrimoniale e finanziaria.
Passo 7 – Il bivio. È il punto decisivo di tutto il percorso. Se la sanatoria riesce e la cooperativa è in equilibrio, il commissario convoca l’assemblea per la ricostituzione degli organi e la gestione commissariale si chiude con la restituzione della società ai soci. Se invece emerge una situazione di crisi o di insolvenza, si aprono due strade alternative:
- il commissario, autorizzato dall’autorità di vigilanza ai sensi dell’art. 2545-sexiesdecies, comma 1, c.c., domanda l’accesso a uno degli strumenti di regolazione della crisi previsti dal codice della crisi e dell’insolvenza (tipicamente un concordato preventivo, o un accordo di ristrutturazione);
- oppure il commissario relaziona all’autorità chiedendo l’adozione del provvedimento di liquidazione coatta amministrativa ai sensi dell’art. 2545-terdecies c.c.
Merita un’annotazione il contenuto della relazione con cui il commissario chiede la LCA, perché è l’atto su cui si fonda il decreto ministeriale e, di conseguenza, l’atto che la difesa deve poter esaminare e contestare. La relazione espone la situazione patrimoniale ricostruita, l’elenco dei creditori con l’indicazione delle scadenze scadute e impagate, l’eventuale esistenza di protesti, decreti ingiuntivi, pignoramenti e istanze dei creditori, la valutazione sulla prospettiva di continuità e le ragioni per cui non è praticabile un accesso agli strumenti di regolazione della crisi. Gli indici su cui si misura l’insolvenza sono tre: l’incapacità di adempiere regolarmente, e non occasionalmente, le obbligazioni; il carattere strutturale e non transitorio del dissesto; l’assenza di risorse esterne effettivamente disponibili. Un deficit patrimoniale, da solo, non equivale a insolvenza, così come un ritardo nei pagamenti riferibile a crediti verso la pubblica amministrazione in corso di incasso può essere indice di crisi di liquidità e non di insolvenza. È su questo terreno, tecnico e documentale, che si gioca gran parte della difesa: contestare la relazione del commissario significa contrapporle una ricostruzione contabile alternativa, non una semplice dichiarazione di fiducia nelle prospettive dell’ente.
Passo 8 – Il decreto di LCA. Sulla relazione del commissario governativo, il Ministero adotta il decreto di liquidazione coatta amministrativa e nomina il commissario liquidatore. Nella prassi ministeriale è frequente che il commissario governativo venga confermato quale commissario liquidatore, in ragione della conoscenza già acquisita della cooperativa: i decreti pubblicati in Gazzetta Ufficiale lo motivano espressamente con il miglior perseguimento degli obiettivi della procedura. Il passaggio è brusco: dal giorno del decreto la finalità non è più il risanamento ma la liquidazione dell’attivo e la ripartizione del ricavato tra i creditori secondo il concorso.
Passo 9 – L’accertamento giudiziale dello stato di insolvenza. La LCA delle cooperative presuppone l’insolvenza, e l’insolvenza va accertata dal giudice. L’accertamento può precedere il decreto, su ricorso dei creditori o del pubblico ministero (art. 297 CCII), o seguirlo, su ricorso del commissario liquidatore o del pubblico ministero (art. 298 CCII). Il tribunale competente è individuato secondo le regole generali sul centro degli interessi principali del debitore.
Passo 10 – L’accertamento del passivo e la liquidazione. Il commissario liquidatore comunica ai creditori le somme risultanti a loro credito dalle scritture, forma l’elenco dei crediti ammessi ed esclusi, lo deposita presso la cancelleria del tribunale e ne dà comunicazione. Da quel momento decorrono i termini per le impugnazioni, che seguono le regole dettate per la liquidazione giudiziale. Seguono la liquidazione dell’attivo, i riparti, l’eventuale concordato di liquidazione e la chiusura.
I punti in cui si sbaglia più spesso sono tre. Il primo: considerare il verbale di revisione un atto interno e non rispondere, perdendo l’unica fase in cui l’istruttoria è ancora modificabile. Il secondo: lasciar decorrere i sessanta giorni dal decreto confidando in una “sistemazione” successiva con il commissario. Il terzo: nella fase di LCA, affidarsi alla comunicazione del commissario sulle somme risultanti dalle scritture senza presentare domanda di ammissione, quando le scritture sono incomplete o inattendibili — ipotesi tutt’altro che rara proprio nelle cooperative commissariate per irregolarità contabili.
Verifiche sul campo: due esempi di applicazione
Le due ipotesi che seguono sono esercizi dimostrativi costruiti su dati verosimili, non casi reali. Servono a mostrare come si calcolano termini e conseguenze.
Esempio 1 — Irregolarità sanabili e commissario per specifici adempimenti
Cooperativa di produzione e lavoro con 47 soci. Revisione eseguita il 14 aprile. Il verbale rileva: bilanci degli esercizi precedenti approvati ma non depositati per due annualità, libro soci non aggiornato per 11 posizioni, mancata tenuta del libro delle adunanze dell’organo amministrativo per 14 mesi, assenza del regolamento interno sui rapporti con i soci lavoratori. Nessuna irregolarità attinente allo scopo mutualistico, posizione debitoria corrente regolare.
Sviluppo. Il Ministero avvia il procedimento e notifica diffida il 9 giugno, assegnando 30 giorni, con scadenza 9 luglio. La cooperativa deposita i bilanci il 2 luglio, aggiorna il libro soci, ricostruisce il libro delle adunanze ma non adotta il regolamento, la cui approvazione è di competenza assembleare e richiede convocazione.
Esito. Essendo rimasta una sola irregolarità, suscettibile di specifico adempimento, l’autorità non dispone la gestione commissariale piena ma nomina, ai sensi dell’art. 2545-sexiesdecies, comma 4, c.c., un commissario limitato al compimento di quell’adempimento, individuandolo nel componente dell’organo di controllo. Gli amministratori restano in carica. Il costo organizzativo è minimo e non si apre alcuna procedura concorsuale. Se invece nessuno degli adempimenti fosse stato eseguito entro il 9 luglio, il ventaglio dei provvedimenti si sarebbe esteso alla gestione commissariale piena con revoca degli organi.
Esempio 2 — Dalla gestione commissariale alla LCA
Cooperativa sociale con 23 soci lavoratori. Ispezione straordinaria disposta su esposto di alcuni soci. Verbale: retribuzioni arretrate per 213.600 €, debito verso fornitori per 487.300 €, assemblea non convocata da due esercizi, bilancio dell’ultimo esercizio non approvato. Gestione commissariale disposta con decreto del 3 marzo, durata sei mesi, revoca dell’intero consiglio.
Sviluppo. Il commissario governativo si insedia il 17 marzo. Ricostruisce la situazione patrimoniale al 31 marzo: attivo realizzabile stimato 364.200 €, passivo complessivo 1.126.900 €, deficit patrimoniale 762.700 €. Verifica che i ricavi correnti non coprono i costi di struttura e che tre commesse pubbliche sono state revocate. Esclusa la praticabilità di una proposta concordataria per assenza di risorse esterne e di continuità, l’11 settembre trasmette all’autorità di vigilanza la relazione con richiesta di adozione del provvedimento di liquidazione coatta amministrativa.
Esito. Il Ministero dispone la LCA con decreto del 24 ottobre, confermando il commissario governativo quale commissario liquidatore. Il commissario liquidatore propone ricorso per l’accertamento giudiziale dello stato di insolvenza ai sensi dell’art. 298 CCII; la sentenza è pubblicata il 12 dicembre e da quella data decorrono 30 giorni per il reclamo. La comunicazione ai creditori delle somme risultanti dalle scritture parte il 9 novembre: un fornitore che risulta iscritto per 18.400 € a fronte di un credito effettivo di 31.750 € deve presentare domanda di ammissione per la differenza, non limitarsi a riscontrare la comunicazione. Ramo alternativo: se un creditore avesse depositato ricorso per l’accertamento dell’insolvenza ex art. 297 CCII prima del 24 ottobre, la sentenza del tribunale avrebbe comunque condotto alla LCA e non alla liquidazione giudiziale, trattandosi di cooperativa sociale.
Casi particolari
Le cooperative sociali. Sono imprese sociali di diritto ai sensi del D.Lgs. 112/2017 e, per effetto dell’art. 14 di quel decreto, in caso di insolvenza sono assoggettate esclusivamente alla liquidazione coatta amministrativa, con esclusione della liquidazione giudiziale. L’orientamento è stato fissato dalla Cassazione nel 2023 e recepito dalla giurisprudenza di merito. Conseguenza operativa: la sentenza che apre la liquidazione giudiziale nei confronti di una cooperativa sociale è reclamabile per difetto del presupposto soggettivo, e il reclamo va proposto nel termine di legge dalla notificazione.
Le cooperative agricole e quelle “sotto soglia”. Non svolgendo attività commerciale, o non raggiungendo i parametri dimensionali, non sono assoggettabili a liquidazione giudiziale; restano però soggette alla LCA ex art. 2545-terdecies c.c. Ne deriva, secondo la Cassazione, la loro esclusione dalle procedure di composizione della crisi da sovraindebitamento, riservate al debitore non assoggettabile né a liquidazione giudiziale né a liquidazione coatta amministrativa.
Le Regioni a statuto speciale. In Sicilia, Friuli-Venezia Giulia, Trentino-Alto Adige, Valle d’Aosta e Sardegna le funzioni di vigilanza sono esercitate dall’amministrazione regionale. Decreti di gestione commissariale e di LCA sono adottati dall’assessorato competente, con riflessi sull’individuazione del TAR competente e sui rimedi amministrativi interni.
Le banche di credito cooperativo e gli enti a vigilanza speciale. Non rientrano nell’art. 2545-sexiesdecies c.c. La crisi delle BCC è regolata dal Testo Unico Bancario, con amministrazione straordinaria e liquidazione coatta disposte su proposta della Banca d’Italia. Analoga specialità vale per le cooperative assicurative e per gli enti soggetti a vigilanza settoriale.
Le cooperative già in liquidazione volontaria. La nomina del commissario governativo comporta, di regola, la revoca dei liquidatori, salvo che il commissario venga individuato in un componente dell’organo di controllo ai sensi del comma 4. Se nel corso della liquidazione volontaria emerge l’insolvenza, la cooperativa resta assoggettabile alla LCA: lo stato di liquidazione non la mette al riparo.
Le cooperative edilizie di abitazione. La posizione dei soci assegnatari, titolari di prenotazioni e di versamenti in conto alloggio, rende il passaggio dalla gestione commissariale alla LCA particolarmente delicato: contratti in corso, cantieri sospesi e garanzie prestate vanno esaminati prima che il commissario liquidatore assuma le proprie determinazioni sui rapporti pendenti.
L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista ed Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021: due abilitazioni che coprono esattamente i due versanti di questa materia, la valutazione tecnica della crisi e dell’insolvenza da un lato, l’impugnazione dei provvedimenti fino all’ultimo grado dall’altro.
Domande frequenti
La cooperativa commissariata è fallita? No. La gestione commissariale non è una procedura concorsuale: non apre il concorso dei creditori, non blocca le azioni esecutive individuali, non priva la cooperativa della disponibilità dei beni. La società continua a operare, con un gestore nominato dall’autorità al posto degli amministratori. Il fatto che il decreto venga pubblicato e iscritto nel registro delle imprese produce effetti reputazionali rilevanti, ma giuridicamente la cooperativa resta in bonis. Il fallimento — oggi liquidazione giudiziale — e la LCA presuppongono l’insolvenza, che è cosa diversa dall’irregolare funzionamento.
Gli amministratori revocati possono impugnare il decreto? Sì. Il decreto di gestione commissariale è un provvedimento amministrativo e, come tale, è impugnabile davanti al TAR nel termine di sessanta giorni dalla notifica o dalla piena conoscenza, in alternativa con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica entro centoventi giorni. I vizi tipicamente deducibili sono il difetto di istruttoria, la carenza o l’illogicità della motivazione, la violazione del contraddittorio procedimentale, l’omessa diffida nei casi in cui è prescritta e, dopo la pronuncia della Corte costituzionale del 2025, la sproporzione della misura rispetto all’irregolarità accertata.
Il commissario governativo può sciogliere i contratti in corso o licenziare? Il commissario esercita i poteri dell’organo amministrativo revocato, nei limiti fissati dal decreto. Non dispone dei poteri speciali sui rapporti pendenti che il codice della crisi attribuisce agli organi delle procedure concorsuali: quelli operano solo dopo l’apertura della LCA. Per gli atti che eccedono l’ordinaria amministrazione o che rientrano nella competenza assembleare, occorre l’attribuzione espressa nel decreto e, per le deliberazioni assembleari, l’approvazione dell’autorità di vigilanza.
Quanto dura la gestione commissariale? La durata è stabilita nel decreto di nomina ed è prorogabile con successivo provvedimento. Non esiste un termine legale fisso. La durata è funzionale all’obiettivo: sanare le irregolarità riscontrate. Una gestione che si protrae senza esito e senza proroga motivata è un elemento censurabile, perché la misura perde il collegamento con la propria finalità tipica.
Se durante la gestione commissariale i soci pagano i debiti, si evita la LCA? L’apporto di risorse che ripristini la capacità di far fronte regolarmente alle obbligazioni elimina il presupposto della LCA, che è l’insolvenza. Il punto è la tempestività e la serietà dell’apporto: versamenti parziali, promesse non documentate o finanziamenti soci privi di effettiva disponibilità non modificano la valutazione del commissario. In alternativa, il commissario può essere autorizzato a domandare l’accesso a uno strumento di regolazione della crisi, che consente di gestire l’esposizione senza la liquidazione dell’ente.
Un creditore può chiedere lui la liquidazione coatta amministrativa? Il creditore non ha un potere diretto di provocare il decreto ministeriale, che è riservato all’autorità di vigilanza. Ha però due strumenti. Il primo è la segnalazione documentata all’autorità, che può dare impulso all’ispezione straordinaria e, per quella via, al provvedimento. Il secondo, più incisivo, è il ricorso al tribunale per l’accertamento giudiziale dello stato di insolvenza ai sensi dell’art. 297 CCII: la sentenza che dichiara l’insolvenza vincola di fatto l’autorità e produce già, nelle more, gli effetti protettivi previsti dalla legge, fra cui il divieto per i creditori di iniziare o proseguire azioni esecutive individuali. Per le cooperative che svolgono attività commerciale il creditore può, in alternativa, chiedere l’apertura della liquidazione giudiziale, fermo il criterio di prevenzione con la LCA.
Caso limite: che cosa accade se il decreto di LCA e la sentenza di apertura della liquidazione giudiziale intervengono quasi contemporaneamente? Opera il criterio di prevenzione sancito dall’art. 295 CCII: il provvedimento adottato per primo preclude l’altro. La giurisprudenza di merito ha avuto modo di applicare il criterio in fattispecie in cui decreto ministeriale e sentenza erano intervenuti nello stesso giorno, dando rilievo all’ora di adozione del decreto, poi prevalso. Quando la cooperativa è esclusa per legge dalla liquidazione giudiziale — come la cooperativa sociale — il problema non si pone: la sentenza è comunque revocabile in sede di reclamo per difetto del presupposto soggettivo.
Il quadro giurisprudenziale
Di seguito i riferimenti che governano la materia, con il principio espresso in forma sintetica e la ragione della loro rilevanza per il percorso che va dal commissariamento alla LCA.
1. Corte costituzionale, sentenza 21 luglio 2025, n. 116. Dichiara l’illegittimità costituzionale della previsione che imponeva lo scioglimento dell’ente cooperativo per il solo fatto di essersi sottratto all’attività di vigilanza, prima e a prescindere da qualunque verifica sostanziale sul possesso dei requisiti mutualistici: la misura estintiva è sproporzionata quando l’ordinamento dispone di strumenti meno invasivi, tra cui la nomina di un commissario che compia gli adempimenti omessi. Rilevanza: è il precedente chiave per contestare il salto diretto allo scioglimento e per rivendicare la gradualità della risposta amministrativa.
2. Cassazione civile, Sez. I, 27 ottobre 2023, n. 29801. La cooperativa sociale, in quanto impresa sociale di diritto, non è assoggettabile al fallimento ma alla liquidazione coatta amministrativa, prevalendo la disciplina speciale dello status di impresa sociale su quella generale del tipo cooperativo. Rilevanza: fonda l’eccezione di difetto del presupposto soggettivo quando un creditore chiede la liquidazione giudiziale di una cooperativa sociale.
3. Cassazione civile, Sez. I, 28 novembre 2023, n. 32992. Ribadisce l’assoggettabilità esclusiva delle cooperative sociali e dei loro consorzi alla LCA, valorizzando le finalità di interesse pubblico che giustificano un regime concorsuale amministrativo diverso da quello comune. Rilevanza: consolida l’orientamento e lo rende spendibile anche nei procedimenti già pendenti.
4. Cassazione civile, Sez. I, n. 33280/2023. Conferma la linea sull’esclusione della liquidazione giudiziale per gli enti che acquisiscono di diritto la qualifica di impresa sociale. Rilevanza: è il precedente richiamato dalla giurisprudenza di merito che ha revocato sentenze di apertura della liquidazione giudiziale in accoglimento del reclamo della cooperativa.
5. Cassazione civile, Sez. I, 16 gennaio 2026, n. 880. L’imprenditore agricolo organizzato in forma cooperativa, assoggettabile alla LCA ex art. 2545-terdecies c.c., non può accedere alle procedure di composizione della crisi da sovraindebitamento, stante l’esclusione prevista per il debitore assoggettabile a liquidazione coatta amministrativa; la differenziazione di trattamento è giustificata dalla funzione sociale della cooperazione riconosciuta dall’art. 45 Cost. Rilevanza: chiude la via del sovraindebitamento alle cooperative agricole e sotto soglia, e impone di impostare la difesa sul terreno della LCA.
6. Cassazione civile, n. 16848/2024. La procedura di scioglimento e liquidazione della cooperativa ex art. 2545-septiesdecies c.c. non presuppone lo stato di insolvenza e non è equiparabile a una procedura concorsuale; il provvedimento di scioglimento non determina l’avvio della LCA. Rilevanza: è il riferimento per distinguere i due provvedimenti e per contestare l’applicazione analogica delle regole concorsuali a una vicenda meramente estintiva.
7. Cassazione civile, Sez. I, n. 27230/2022. In tema di accertamento dello stato di insolvenza anteriore alla LCA, la competenza territoriale si determina avuto riguardo alla sede effettiva dell’impresa, restando irrilevanti i trasferimenti di sede, anche plurimi, intervenuti nell’anno anteriore; la competenza sulle successive fasi si cristallizza in capo allo stesso ufficio giudiziario. Rilevanza: evita che spostamenti di sede dell’ultimo periodo spostino il foro delle impugnazioni dello stato passivo.
8. Cassazione civile, Sez. I, 6 agosto 2025, n. 22714. L’apertura della liquidazione coatta amministrativa nei confronti di una parte processuale determina l’interruzione automatica del giudizio, con decorrenza del termine per la riassunzione o la prosecuzione secondo le regole individuate dalla Corte. Rilevanza: è decisiva per non perdere i giudizi pendenti — opposizioni, cause di recupero, contenziosi con i soci — nel passaggio dalla gestione commissariale alla LCA.
9. Cassazione civile, n. 28129/2025. Interviene sui poteri del commissario liquidatore e sul diritto al compenso del professionista da questi nominato nel giudizio di appello avverso il rigetto della proposta di concordato. Rilevanza: delimita l’ambito dei poteri dell’organo della procedura e la sorte delle obbligazioni assunte nel suo esercizio.
10. Cassazione civile, n. 3891/2026. Precisa i presupposti perché, in caso di subentro del commissario nel rapporto, sia riconosciuta la prededuzione anche per prestazioni rese prima dell’apertura della liquidazione coatta amministrativa. Rilevanza: incide direttamente sulla collocazione dei crediti di fornitori e professionisti che hanno lavorato durante la gestione commissariale.
11. Cassazione civile, Sezioni Unite, n. 25174/2008. Qualifica la liquidazione coatta amministrativa, nella fase di formazione e deposito dello stato passivo, come procedimento a natura amministrativa: il deposito dell’elenco assolve a funzione di pubblicità e segna il momento dal quale può aprirsi la successiva fase giurisdizionale, su impugnazione degli interessati. Rilevanza: spiega perché il creditore non può “attendere” il giudice, ma deve attivarsi con l’impugnazione nel termine.
12. Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 ottobre 2023, n. 8835. Gli atti ministeriali adottati nell’esercizio dei poteri autoritativi di vigilanza sulla procedura di liquidazione coatta — nella specie, l’autorizzazione a una vendita — hanno natura provvedimentale e radicano la giurisdizione del giudice amministrativo. Rilevanza: conferma il doppio binario, con le conseguenze già indicate sui termini e sul plesso da adire.
13. T.A.R. Toscana, Firenze, sentenza n. 525/2026. In applicazione dei principi della sentenza n. 116/2025 della Corte costituzionale, censura lo scioglimento automatico e vincolato disposto per il mancato deposito dei bilanci, rilevando il difetto di istruttoria, la mancata considerazione dell’operatività effettiva dell’ente e l’esistenza di alternative meno afflittive, tra cui la gestione commissariale. Rilevanza: mostra come i principi costituzionali stiano già producendo effetti sui provvedimenti ministeriali in sede di impugnazione.
Il quadro, letto nel suo insieme, consegna tre direttrici: la gradualità della risposta amministrativa è un vincolo e non una cortesia; il tipo cooperativo e lo status dell’ente determinano quale procedura concorsuale è applicabile; il passaggio dalla gestione commissariale alla LCA sposta la difesa dal giudice amministrativo al giudice ordinario, con termini propri che decorrono immediatamente.
Cosa può fare lo Studio Monardo
Lo Studio interviene in tutte le fasi del percorso, con attività definite.
- Analizziamo il verbale di revisione o di ispezione straordinaria, voce per voce, separando le irregolarità sanabili da quelle strutturali e quelle contestabili nel merito.
- Redigiamo e depositiamo le osservazioni al verbale e le memorie procedimentali, documentando gli adempimenti eseguiti e le ragioni che escludono i presupposti del provvedimento proposto.
- Eseguiamo gli adempimenti oggetto di diffida entro il termine assegnato, coordinando deposito dei bilanci, convocazione dell’assemblea, aggiornamento dei libri sociali e regolarizzazione delle posizioni dei soci.
- Impugniamo davanti al TAR il decreto di gestione commissariale, di scioglimento o di liquidazione coatta amministrativa, deducendo difetto di istruttoria, vizio di motivazione, violazione del contraddittorio e sproporzione della misura alla luce della sentenza n. 116/2025 della Corte costituzionale.
- Chiediamo e coltiviamo la tutela cautelare quando l’esecuzione del provvedimento produce un pregiudizio irreversibile all’attività e ai rapporti in corso.
- Verifichiamo la sussistenza effettiva dello stato di insolvenza sulla base della situazione patrimoniale e finanziaria ricostruita, distinguendolo dalla crisi reversibile e dall’irregolare funzionamento.
- Costruiamo, dove le condizioni esistono, l’accesso a uno strumento di regolazione della crisi alternativo alla LCA, predisponendo la documentazione prevista dal codice della crisi e interloquendo con l’autorità di vigilanza sull’autorizzazione al commissario.
- Resistiamo al ricorso per l’accertamento dello stato di insolvenza e proponiamo reclamo contro la sentenza che lo dichiara, nei trenta giorni dalla notificazione.
- Predisponiamo le domande di ammissione al passivo e le impugnazioni dello stato passivo nella LCA, confrontando gli importi comunicati dal commissario liquidatore con la documentazione contrattuale e contabile del creditore.
- Tuteliamo i soci lavoratori, i soci assegnatari e i fornitori, verificando la collocazione dei crediti, i presupposti della prededuzione e la sorte dei rapporti pendenti.
- Valutiamo le azioni di responsabilità verso i precedenti amministratori e sindaci e, sul fronte opposto, difendiamo gli amministratori destinatari di contestazioni.
L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista; coordinatore di uno staff multidisciplinare operante a livello nazionale in diritto bancario e tributario; Gestore della crisi da sovraindebitamento (L. 3/2012) iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia; professionista fiduciario di un OCC (Organismo di Composizione della Crisi); Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021.
In questa materia pesano in particolare due abilitazioni. L’Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021 è la qualifica che certifica la capacità di valutare se una cooperativa commissariata sia in crisi reversibile o in insolvenza conclamata: è esattamente il giudizio da cui dipende il bivio tra sanatoria e LCA, e affrontarlo con strumenti tecnici significa poter discutere la relazione del commissario anziché subirla. La qualifica di avvocato cassazionista assicura invece la continuità della linea difensiva: la stessa strategia impostata sulle osservazioni al verbale prosegue nell’impugnazione del decreto e, se necessario, arriva fino all’ultimo grado di giudizio, senza che il caso cambi difensore nel passaggio più delicato.
Lo staff multidisciplinare di avvocati e commercialisti lavora sullo stesso fascicolo: la ricostruzione contabile e la valutazione della situazione patrimoniale corrono in parallelo alla difesa amministrativa e concorsuale, perché in questa materia il dato numerico è il presupposto dell’argomento giuridico.
In sintesi
La gestione commissariale è una misura di vigilanza, temporanea e finalizzata a sanare irregolarità di funzionamento; la liquidazione coatta amministrativa è una procedura concorsuale che presuppone l’insolvenza. Fra le due c’è un passaggio preciso: la relazione con cui il commissario governativo, accertata l’insolvenza, chiede all’autorità di vigilanza il provvedimento di LCA. Fino a quel momento esistono spazi di difesa e di risanamento; dopo, la partita si sposta sul terreno concorsuale, con termini perentori che decorrono dalla notifica dei provvedimenti e con una doppia giurisdizione da governare senza errori.
Lo Studio Monardo è attrezzato proprio su questo crinale: l’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021, qualifica che riguarda la valutazione tecnica dello stato di crisi e di insolvenza che decide il bivio tra risanamento e liquidazione, ed è avvocato cassazionista, condizione per portare la stessa linea difensiva dall’osservazione al verbale di revisione fino all’ultimo grado di giudizio. Accanto, uno staff multidisciplinare di avvocati e commercialisti che affronta insieme il dato contabile e quello giuridico.
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