Chi entra in una procedura di sovraindebitamento con multe stradali, sanzioni tributarie, sanzioni civili INPS o ordinanze-ingiunzione a carico spesso dà per scontato che tutto venga “cancellato” alla fine. Non è così. Il Codice della crisi d’impresa e dell’insolvenza distingue tra sanzioni che seguono la sorte del debito principale e sanzioni “autonome”, che sopravvivono all’esdebitazione. Il confine tra le due categorie non è sempre intuitivo e dipende dalla natura della singola voce, non dal nome che compare sulla cartella.
Il rischio principale è concreto: concludere una procedura di liquidazione controllata credendosi liberi e ritrovarsi, pochi mesi dopo, un’intimazione di pagamento per sanzioni rimaste esigibili, magari aumentate dalle maggiorazioni maturate nel frattempo. Per questo la classificazione delle sanzioni va fatta prima di depositare la domanda, non dopo.
Lo Studio Monardo si occupa di questa materia per una ragione precisa. L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è Gestore della crisi da sovraindebitamento ai sensi della L. 3/2012, iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia, e professionista fiduciario di un OCC: conosce quindi dall’interno il modo in cui gli organismi e i tribunali classificano i crediti sanzionatori nelle relazioni e negli stati passivi. A ciò si aggiunge il coordinamento di uno staff multidisciplinare nazionale in diritto bancario e tributario, indispensabile quando le sanzioni da classificare sono tributarie o contributive.
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Inquadramento normativo: che cosa dice il Codice della crisi sulle sanzioni
Sul piano normativo, la disposizione di riferimento è l’art. 278 del D.Lgs. 12 gennaio 2019, n. 14 (CCII). Il comma 1 definisce l’esdebitazione come liberazione dai debiti, con conseguente inesigibilità dei crediti rimasti insoddisfatti nella procedura di liquidazione giudiziale o di liquidazione controllata. Il comma 7 individua le eccezioni. Restano esclusi dall’esdebitazione:
a) gli obblighi di mantenimento e alimentari;
b) i debiti per il risarcimento dei danni da fatto illecito extracontrattuale, nonché le sanzioni penali e amministrative di carattere pecuniario che non siano accessorie a debiti estinti.
La definizione essenziale è questa: una sanzione amministrativa pecuniaria sopravvive all’esdebitazione solo se è “autonoma”, cioè non accessoria a un debito principale che la procedura estingue; se invece è accessoria, ne segue la sorte e viene meno con esso.
Per la liquidazione controllata del sovraindebitato, l’esdebitazione è regolata dall’art. 282 CCII: opera di diritto con il provvedimento di chiusura della procedura o, comunque, decorsi tre anni dall’apertura, previa verifica delle condizioni soggettive di meritevolezza. Il perimetro delle esclusioni è quello dell’art. 278, comma 7.
Va precisato che il D.Lgs. 13 settembre 2024, n. 136 (cosiddetto correttivo-ter) ha sostituito la rubrica della sezione in cui l’art. 278 è collocato, oggi intitolata “Disposizioni generali in materia di esdebitazione”. Il dato non è neutro. In passato una parte degli interpreti sosteneva che le esclusioni valessero solo per la liquidazione giudiziale e controllata, e non per gli strumenti di ristrutturazione (piano del consumatore e concordato minore), che producono l’effetto esdebitatorio attraverso l’omologazione. La nuova rubrica rafforza la lettura opposta, secondo cui le esclusioni hanno portata generale. La questione resta aperta e va affrontata caso per caso, come si vedrà nella sezione dedicata ai casi particolari.
La ratio della norma
La disciplina prevede l’esclusione delle sanzioni autonome per una ragione funzionale. La sanzione amministrativa ha natura afflittiva e personale (art. 3 e art. 7 L. 24 novembre 1981, n. 689): serve a punire e a dissuadere. Se una procedura concorsuale potesse azzerarla, la funzione deterrente verrebbe svuotata. Lo stesso argomento è stato richiamato dal Tribunale di Verona nell’ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale del 2025, dove l’esclusione delle sanzioni penali e amministrative viene ricondotta alla loro natura “lato sensu sanzionatoria”, che richiede la permanenza di un profilo di deterrenza.
La sanzione accessoria, al contrario, è funzionalmente dipendente dal debito principale. È normalmente calcolata in percentuale su di esso (si pensi alla sanzione del 25% o del 30% per omesso versamento di un tributo) e non ha senso che sopravviva quando il debito cui accede è divenuto inesigibile.
Distinzione da istituti affini: sanzione, interesse, maggiorazione, sanzione civile
Il punto critico è distinguere la sanzione amministrativa in senso proprio da voci che le somigliano ma hanno natura diversa. Un esempio concreto aiuta.
Su una cartella relativa a un’IRPEF non versata compaiono: il tributo, la sanzione per omesso versamento, gli interessi e gli oneri di riscossione. Su una seconda cartella, relativa a un verbale del Codice della strada, compaiono: la sanzione pecuniaria, la maggiorazione del 10% per ogni semestre di ritardo prevista dall’art. 27, comma 6, L. 689/1981 e le spese. Su un avviso di addebito INPS compaiono: contributi e sanzioni civili.
Le voci vanno classificate così:
- la sanzione tributaria è accessoria al tributo e ne segue la sorte;
- gli interessi e gli oneri di riscossione non sono sanzioni: sono crediti ordinari, esdebitabili;
- le sanzioni civili INPS non sono sanzioni amministrative in senso proprio: la giurisprudenza le qualifica come conseguenza automatica dell’inadempimento contributivo, con funzione di rafforzamento dell’obbligazione e di ristoro del danno dell’ente; seguono quindi il credito contributivo;
- la sanzione del Codice della strada è autonoma: non accede ad alcun debito principale;
- la maggiorazione semestrale sulla multa accede alla sanzione autonoma e ne condivide il destino: se la sanzione sopravvive, sopravvive anche la maggiorazione.
La differenza, in termini operativi, è netta. Nel primo e nel terzo caso l’esdebitazione copre sostanzialmente tutto. Nel secondo, la parte non soddisfatta nel riparto resta dovuta.
Requisiti e termini
Perché una sanzione possa essere ridotta o cancellata attraverso il sovraindebitamento devono ricorrere, cumulativamente, alcune condizioni. La disciplina prevede quanto segue.
Primo requisito: accesso alla procedura. Il debitore deve trovarsi in stato di sovraindebitamento (art. 2, comma 1, lett. c, CCII) e rientrare tra i soggetti ammessi: consumatore, professionista, imprenditore minore, imprenditore agricolo, start-up innovativa. Non deve aver beneficiato dell’esdebitazione nei cinque anni precedenti (art. 69 CCII per il piano del consumatore; art. 77 per il concordato minore) e, per la liquidazione controllata, non devono sussistere le cause ostative dell’art. 280 richiamate dall’art. 282.
Secondo requisito: anteriorità del credito. Sono coinvolte dalla procedura solo le sanzioni per fatti anteriori all’apertura o al deposito della domanda. Una multa per una violazione commessa dopo l’apertura della liquidazione controllata non entra nel concorso e resta dovuta per intero.
Terzo requisito: corretta inclusione nella procedura. Nella liquidazione controllata, la sanzione deve essere stata indicata nell’elenco dei creditori e, per partecipare al riparto, insinuata al passivo dall’ente creditore. L’art. 278, comma 2, prevede che nei confronti dei creditori anteriori che non hanno partecipato al concorso l’esdebitazione operi solo per la parte eccedente la percentuale attribuita ai creditori di pari grado.
Quarto requisito: natura accessoria. Per ottenere l’esdebitazione della sanzione occorre dimostrare che essa accede a un debito estinto. La prova si ricava dall’atto impositivo o sanzionatorio: la motivazione deve collegare la sanzione a una specifica obbligazione principale.
Quinto requisito: meritevolezza. Il debitore non deve aver determinato il sovraindebitamento con colpa grave, malafede o frode (art. 69 e art. 77 CCII; art. 280 per la liquidazione). La presenza di numerose sanzioni autonome, soprattutto se reiterate, può essere valutata dall’OCC e dal tribunale in questa prospettiva.
I termini
Va precisato che l’art. 9 CCII esclude l’applicazione della sospensione feriale dei termini ai procedimenti disciplinati dal Codice. La sospensione dal 1° al 31 agosto continua invece a operare per i giudizi ordinari di opposizione alle sanzioni, ad esempio davanti al giudice di pace. Chi gestisce contemporaneamente una procedura di sovraindebitamento e un contenzioso sulle sanzioni deve quindi tenere due calendari distinti.
| Termine | Decorrenza | Natura | Conseguenza del mancato rispetto |
|---|---|---|---|
| Opposizione al verbale del Codice della strada davanti al giudice di pace: 30 giorni (art. 204-bis CdS; art. 7 D.Lgs. 150/2011) | Contestazione o notificazione del verbale | Perentorio (soggetto a sospensione feriale 1-31 agosto) | Il verbale diventa titolo esecutivo; la sanzione non è più contestabile nel merito |
| Ricorso al Prefetto: 60 giorni (art. 203 CdS) | Contestazione o notificazione del verbale | Perentorio | Stesso effetto; in caso di rigetto l’importo può essere raddoppiato |
| Opposizione all’ordinanza-ingiunzione (sanzioni non stradali): 30 giorni (art. 6 D.Lgs. 150/2011) | Notificazione dell’ordinanza | Perentorio (soggetto a sospensione feriale 1-31 agosto) | L’ordinanza diventa definitiva |
| Prescrizione del diritto a riscuotere la sanzione: 5 anni (art. 28 L. 689/1981) | Giorno della violazione, con effetto interruttivo degli atti notificati | Sostanziale | Se decorso, la sanzione è estinta e va eccepita, non inserita come debito certo |
| Osservazioni dei creditori sul piano del consumatore: 20 giorni (art. 70 CCII) | Comunicazione della proposta da parte dell’OCC | Perentorio per i creditori | L’ente che tace non può poi dolersi di profili non sollevati |
| Domanda di ammissione al passivo nella liquidazione controllata: termine fissato in sentenza, non superiore a 60 giorni (art. 270 CCII) | Notifica della sentenza di apertura | Perentorio, salva domanda tardiva | L’ente che non si insinua non partecipa al riparto |
| Esdebitazione nella liquidazione controllata (art. 282 CCII) | Chiusura della procedura o decorso di 3 anni dall’apertura | Termine di maturazione del beneficio | Prima del decorso il beneficio non opera |
| Reclamo contro il decreto sull’esdebitazione (art. 282 e art. 124 CCII) | Comunicazione del decreto | Perentorio | Il decreto diventa stabile anche sul perimetro delle sanzioni escluse |
| Impugnazione della sentenza di omologa del piano del consumatore (art. 70 e art. 51 CCII): 30 giorni | Notificazione della sentenza | Perentorio | L’omologa, con la falcidia prevista, diventa definitiva |
Il termine più critico è quello di 30 giorni per opporsi al verbale o all’ordinanza-ingiunzione: una sanzione contestabile non va “rassegnata” alla procedura concorsuale, perché un’opposizione accolta la elimina del tutto, mentre la procedura, nella migliore delle ipotesi, ne riduce l’importo.
Procedura passo-passo
In termini operativi, il percorso che porta a ridurre o cancellare le sanzioni si articola in una sequenza precisa. La disciplina prevede passaggi diversi a seconda dello strumento, ma la parte istruttoria è comune.
1. Ricostruzione analitica del debito sanzionatorio. Il debitore, con il proprio difensore, acquisisce l’estratto di ruolo presso l’Agenzia delle Entrate-Riscossione, gli estratti dei carichi degli enti locali e dei concessionari privati, gli avvisi di addebito INPS e le ordinanze-ingiunzione. Per ogni voce va individuato l’atto presupposto (verbale, avviso di accertamento, ordinanza), la data della violazione, l’ente impositore e la composizione dell’importo.
2. Classificazione delle voci. Ogni importo va assegnato a una delle categorie viste nell’inquadramento: tributo, sanzione accessoria, interesse, onere di riscossione, sanzione civile, sanzione autonoma, maggiorazione su sanzione autonoma, pena pecuniaria. È in questo passaggio che si commettono gli errori più costosi: trattare una sanzione tributaria come autonoma porta a sovrastimare il debito residuo; trattare una multa come accessoria porta a promettere al debitore un’esdebitazione che non arriverà.
3. Verifica di prescrizione e vizi. Prima di inserire una sanzione nella procedura occorre controllare se il diritto a riscuoterla è prescritto (cinque anni per le sanzioni amministrative) e se gli atti interruttivi sono stati validamente notificati. Una sanzione prescritta non va inserita come debito certo: va contestata. Lo stesso vale per verbali notificati oltre i termini o per ordinanze prive dei requisiti di legge.
4. Scelta dello strumento. Il debitore consumatore può scegliere tra ristrutturazione dei debiti del consumatore (artt. 67-73 CCII), liquidazione controllata (artt. 268-277) ed esdebitazione dell’incapiente (art. 283). Il debitore non consumatore (professionista, imprenditore minore) può accedere al concordato minore (artt. 74-83) o alla liquidazione controllata. La scelta incide sul trattamento delle sanzioni autonome: nella liquidazione controllata l’esclusione dell’art. 278, comma 7, è pacificamente applicabile; negli strumenti di ristrutturazione la sua applicazione è discussa.
5. Deposito tramite l’OCC. La domanda di piano del consumatore e di concordato minore è presentata al tribunale tramite l’Organismo di composizione della crisi del circondario (art. 68 e art. 76 CCII). Il tribunale competente è quello del luogo in cui il debitore ha il centro degli interessi principali (art. 27 CCII). La liquidazione controllata può essere chiesta dal debitore con l’assistenza dell’OCC (art. 269) e, in presenza dei presupposti, dai creditori.
6. Contenuto necessario della proposta. La domanda deve contenere l’elenco dei creditori con l’indicazione delle somme dovute e delle cause di prelazione. Per le sanzioni occorre indicarle separatamente dal tributo o dalla multa cui si riferiscono e precisarne la natura. Nel piano del consumatore la proposta deve indicare la percentuale offerta a ciascuna classe o categoria e può prevedere il pagamento non integrale dei crediti privilegiati, purché in misura non inferiore a quella realizzabile in caso di liquidazione (art. 67, comma 4, CCII). Nel concordato minore valgono le regole degli artt. 74 e 75.
7. Relazione dell’OCC. Il gestore attesta la completezza e l’attendibilità della documentazione, le cause dell’indebitamento, la diligenza del debitore e la convenienza del piano rispetto all’alternativa liquidatoria. Una classificazione corretta delle sanzioni rende la relazione più solida e riduce il rischio di osservazioni degli enti.
8. Contraddittorio con gli enti. Nel piano del consumatore i creditori possono presentare osservazioni entro 20 giorni dalla comunicazione. Nel concordato minore votano: per i crediti tributari il voto spetta all’ente titolare del credito e non all’agente della riscossione, come chiarito dalla Cassazione nel 2024. L’art. 80 CCII consente al tribunale di omologare anche in mancanza di adesione dell’amministrazione finanziaria o degli enti previdenziali, quando l’adesione è decisiva e la proposta è più conveniente dell’alternativa liquidatoria.
9. Omologazione o apertura della liquidazione. L’omologa del piano vincola tutti i creditori anteriori. L’apertura della liquidazione controllata determina il divieto di azioni esecutive individuali (art. 270, comma 5, e art. 150 CCII) e l’avvio della fase di accertamento del passivo.
10. Esdebitazione e controllo del perimetro. Al termine, occorre verificare che il provvedimento esdebitatorio indichi correttamente quali crediti restano esigibili. Un decreto che non distingue le sanzioni accessorie da quelle autonome va impugnato nei termini: una volta stabilizzato, diventa molto più difficile contestare le intimazioni successive degli enti.
Il rango delle sanzioni nel riparto
Un profilo spesso trascurato riguarda la collocazione delle sanzioni nella graduazione dei crediti. La disciplina prevede che l’art. 2752 c.c. riconosca privilegio generale mobiliare ai crediti dello Stato per imposte, sanzioni e interessi relativi a determinati tributi: le sanzioni tributarie accessorie condividono quindi, in molti casi, il rango del tributo. Le sanzioni amministrative non tributarie, comprese quelle del Codice della strada e le ordinanze-ingiunzione, sono invece di regola chirografarie. La conseguenza pratica è rilevante: nella liquidazione controllata le sanzioni autonome vengono pagate solo dopo i privilegiati e, quando l’attivo è modesto, ricevono poco o nulla. Poiché poi sopravvivono all’esdebitazione, sono proprio le voci che il debitore si ritrova per intero al termine della procedura. Nel piano del consumatore, al contrario, il rango chirografario consente di inserirle nella falcidia senza dover rispettare la regola del pagamento dei privilegiati in misura non inferiore al valore di liquidazione dei beni su cui insiste la prelazione.
Dove si sbaglia più spesso
Gli errori ricorrenti sono quattro: inserire in blocco l’importo della cartella senza scomporlo; considerare “multa” qualsiasi sanzione, anche quella tributaria; dimenticare le maggiorazioni semestrali delle sanzioni stradali, che continuano a maturare fino al pagamento; rinunciare a contestare sanzioni prescritte nella convinzione che “tanto la procedura le cancella”.
Verifiche sul campo: due esempi di calcolo
Le due simulazioni che seguono sono esercizi dimostrativi con dati ipotetici. Non riproducono casi reali e servono solo a mostrare come opera la distinzione tra sanzioni accessorie e autonome.
Esempio di calcolo n. 1 – Liquidazione controllata di un ex professionista
Dati di partenza. Ex professionista persona fisica. Liquidazione controllata aperta con sentenza del 17 febbraio 2023. Termine per le domande di ammissione al passivo: 60 giorni dalla notifica della sentenza. Debiti anteriori:
| Voce | Importo | Natura |
|---|---|---|
| IRPEF non versata | 21.312,00 € | Tributo, privilegiato |
| Sanzioni per omesso versamento IRPEF | 6.393,60 € | Sanzione tributaria accessoria |
| Interessi su IRPEF | 2.118,44 € | Accessorio non sanzionatorio |
| Contributi previdenziali INPS | 9.846,00 € | Credito contributivo, privilegiato |
| Sanzioni civili INPS | 2.215,35 € | Sanzione civile, accessoria |
| Sanzioni Codice della strada | 3.870,00 € | Sanzione amministrativa autonoma |
| Maggiorazioni semestrali art. 27 L. 689/1981 | 1.161,00 € | Accessorio della sanzione autonoma |
| Ordinanza-ingiunzione Ispettorato del lavoro | 4.600,00 € | Sanzione amministrativa autonoma |
| Finanziamento bancario | 38.527,91 € | Chirografario |
| Totale | 90.044,30 € |
Sviluppo. L’attivo realizzato dal liquidatore è pari a 19.408,72 €. Dedotte le spese prededucibili della procedura (3.912,50 €), residuano 15.496,22 € da ripartire. Nell’ipotesi semplificata qui adottata, vengono pagati per intero i contributi INPS (9.846,00 €) e con i restanti 5.650,22 € viene soddisfatta l’IRPEF nella misura del 26,51%. Ai chirografari non arriva nulla.
Esito al 17 febbraio 2026 (decorso del triennio dall’apertura, art. 282 CCII):
- IRPEF residua (15.661,78 €): esdebitata;
- sanzioni tributarie (6.393,60 €): esdebitate, perché accessorie a un debito estinto;
- interessi (2.118,44 €): esdebitati;
- sanzioni civili INPS (2.215,35 €): esdebitate, perché non sono sanzioni amministrative in senso proprio;
- finanziamento bancario (38.527,91 €): esdebitato;
- sanzioni stradali (3.870,00 €) e relative maggiorazioni (1.161,00 €): restano esigibili;
- ordinanza dell’Ispettorato del lavoro (4.600,00 €): resta esigibile.
Debito esdebitato: 64.917,08 €. Debito che sopravvive: 9.631,00 €, pari al 10,70% dell’esposizione iniziale. Le maggiorazioni sulle multe continuano a maturare fino al pagamento. In termini operativi, il debitore deve pianificare subito la gestione di questa quota residua, ad esempio con una rateizzazione.
Variante. Se l’ordinanza dell’Ispettorato fosse stata tempestivamente opposta e annullata per un vizio della contestazione, il residuo si sarebbe ridotto a 5.031,00 €. È la dimostrazione pratica del perché la verifica dei vizi precede la procedura.
Esempio di calcolo n. 2 – Piano del consumatore di un lavoratore dipendente
Dati di partenza. Lavoratore dipendente, consumatore. Reddito disponibile per i creditori, al netto delle spese per il mantenimento della famiglia: 340,00 € al mese per 60 mesi, pari a 20.400,00 €. Spese della procedura in prededuzione: 2.310,00 €. Somma destinata ai creditori: 18.090,00 €. Debiti:
| Voce | Importo |
|---|---|
| Due finanziamenti al consumo | 31.740,18 € |
| Carta revolving | 6.212,40 € |
| Sanzioni Codice della strada iscritte a ruolo (di cui 3.370,00 € sanzioni e 1.016,90 € maggiorazioni) | 4.386,90 € |
| TARI | 1.487,33 € |
| Sanzioni TARI | 446,20 € |
| Totale | 44.273,01 € |
Sviluppo – Proposta A (falcidia uniforme dei chirografari). La TARI e le relative sanzioni, assistite da privilegio, vengono pagate per intero: 1.933,53 €. Restano 16.156,47 € per i chirografari, che ammontano a 42.339,48 €. Percentuale offerta: 38,16%. Le multe ricevono 1.674,04 €; il residuo non pagato è 2.712,86 €.
Sviluppo – Proposta B (sanzioni autonome pagate integralmente). Per neutralizzare il rischio interpretativo sull’applicabilità dell’art. 278, comma 7, agli strumenti di ristrutturazione, la proposta prevede il pagamento integrale delle multe (4.386,90 €) in una categoria separata. Per i finanziamenti e la carta revolving (37.952,58 €) residuano 11.769,57 €: percentuale offerta 31,01%.
Esito. Con la Proposta A il debitore paga meno, ma accetta il rischio che l’ente creditore, a esecuzione del piano completata, sostenga l’esigibilità dei 2.712,86 € non soddisfatti. Con la Proposta B il rischio si azzera, al costo di una percentuale più bassa per i creditori finanziari, che devono comunque ricevere almeno quanto otterrebbero in liquidazione. La scelta tra le due soluzioni dipende dall’orientamento del tribunale competente e dall’entità delle sanzioni autonome rispetto al totale.
Casi particolari
La regola generale conosce diverse eccezioni e zone grigie. Le più rilevanti nella pratica sono le seguenti.
1. Il piano del consumatore e il concordato minore
Sul piano normativo, l’art. 278 è collocato nel titolo dedicato alla liquidazione giudiziale e controllata. Per gli strumenti di ristrutturazione, l’effetto liberatorio discende dall’omologazione e dall’esecuzione del piano. Una parte della prassi ha quindi ritenuto che le sanzioni autonome possano essere falcidiate come qualsiasi altro credito chirografario, con effetto vincolante per l’ente dopo l’omologa. La nuova rubrica introdotta dal D.Lgs. 136/2024, che qualifica la sezione come recante disposizioni “generali”, spinge invece verso l’estensione delle esclusioni. In assenza di un intervento chiarificatore della Cassazione specificamente dedicato alle sanzioni negli strumenti di ristrutturazione, la soluzione prudente è quella dell’esempio n. 2: valutare, in rapporto all’importo, se trattare le sanzioni autonome in una categoria separata.
2. L’esdebitazione del sovraindebitato incapiente
L’art. 283 CCII consente al debitore persona fisica meritevole, che non è in grado di offrire alcuna utilità ai creditori, di ottenere l’esdebitazione una sola volta. La dottrina ha osservato che l’art. 278, comma 7, essendo formulato con riferimento alla liquidazione, parrebbe non operare per l’incapiente. Anche qui, tuttavia, la modifica della rubrica ha riaperto il dibattito. La Cassazione, con l’ordinanza n. 30108 del 2025, ha inoltre chiarito che il debitore già dichiarato fallito, che non abbia fruito dell’esdebitazione della legge fallimentare, non può accedere all’esdebitazione dell’incapiente per gli stessi debiti.
3. Le sanzioni tributarie “orfane”
Può accadere che la sanzione tributaria sia stata irrogata autonomamente, ad esempio per violazioni formali che non comportano un’imposta dovuta (omessa presentazione di comunicazioni, irregolarità documentali). In questi casi manca un debito principale cui la sanzione possa accedere. Va precisato che la qualificazione come accessoria richiede un collegamento effettivo con un tributo che la procedura estingue: la sanzione per una violazione meramente formale tende a essere trattata come autonoma.
4. Le sanzioni amministrative irrogate dopo l’apertura per fatti anteriori
Se la violazione è anteriore all’apertura ma l’ordinanza-ingiunzione è notificata dopo, il credito resta anteriore quanto alla sua causa. L’ente deve insinuarsi, anche tardivamente. In caso contrario si applica l’art. 278, comma 2: l’esdebitazione opera solo per la parte eccedente la percentuale attribuita ai creditori di pari grado. La disposizione è oggi al centro di una questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale di Verona, di cui si dirà nel quadro giurisprudenziale.
5. La morte del debitore
Le sanzioni amministrative e tributarie non si trasmettono agli eredi, mentre il tributo e gli interessi sì. Il principio, ribadito dalla Cassazione nel 2025, conferma la natura personale della sanzione e, indirettamente, la coerenza della distinzione tra sanzione e debito principale anche in ambito concorsuale.
6. Le pene pecuniarie e il risarcimento del danno da reato
La multa e l’ammenda penali restano sempre escluse, al pari del risarcimento del danno da illecito extracontrattuale. Non si tratta di sanzioni amministrative, ma la loro esclusione è prevista dalla stessa lettera b) dell’art. 278, comma 7, e vanno quindi sempre isolate nel calcolo del debito residuo.
7. Il coobbligato solidale della sanzione
Nelle sanzioni del Codice della strada il proprietario del veicolo risponde in solido con il conducente (art. 196 CdS); più in generale, l’art. 6 L. 689/1981 prevede la responsabilità solidale di proprietari, datori di lavoro ed enti per le violazioni commesse da altri. L’art. 278, comma 6, CCII fa salvi i diritti dei creditori verso i coobbligati e i fideiussori. In termini operativi: se il debitore sovraindebitato è il conducente e il veicolo appartiene al coniuge o a una società, l’ente può agire contro il coobbligato per l’intero, indipendentemente dall’esito della procedura. Il coobbligato che paga potrà poi agire in regresso, ma nei confronti del debitore esdebitato il regresso incontra i limiti della procedura. Questa dinamica va considerata quando nel nucleo familiare esistono veicoli intestati a persone diverse da chi guidava, anche in vista di una eventuale procedura familiare ai sensi dell’art. 66 CCII.
Come sottolinea l’Avv. Giuseppe Angelo Monardo, Gestore della crisi da sovraindebitamento iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia e fiduciario di un OCC: “Nelle procedure di sovraindebitamento la differenza tra una sanzione accessoria e una sanzione autonoma si gioca sulla lettura degli atti presupposti. È lì che si decide se il debitore uscirà davvero libero dalla procedura.”
Domande frequenti
Le multe stradali si cancellano con il sovraindebitamento?
Nella liquidazione controllata no, di regola. Le sanzioni del Codice della strada sono sanzioni amministrative autonome e l’art. 278, comma 7, lett. b), CCII le esclude dall’esdebitazione. Partecipano al riparto come qualsiasi credito anteriore, ma la parte non soddisfatta resta dovuta, insieme alle maggiorazioni semestrali. Nel piano del consumatore e nel concordato minore possono essere inserite nella proposta con pagamento parziale; se il residuo sia poi inesigibile è questione discussa, che va valutata con riferimento al tribunale competente e all’importo in gioco.
Le sanzioni sulle cartelle dell’Agenzia delle Entrate vengono cancellate?
Sì, quando sono accessorie a un tributo che la procedura estingue. La Cassazione ha chiarito che l’esdebitazione copre anche i debiti tributari, compresa l’IVA, e le sanzioni collegate. Un decreto del Tribunale di Torino del 2026 ha applicato lo stesso principio nella liquidazione controllata, respingendo l’eccezione dell’Agenzia delle Entrate. Diverso è il caso della sanzione per violazioni meramente formali, non collegata a un’imposta dovuta: questa tende a essere considerata autonoma.
Le sanzioni civili INPS restano da pagare dopo l’esdebitazione?
No, di regola. Le sanzioni civili per omesso o ritardato versamento dei contributi non sono sanzioni amministrative in senso proprio: sono una conseguenza automatica dell’inadempimento contributivo e seguono la sorte del credito principale. Vanno quindi trattate come i contributi e rientrano nell’effetto esdebitatorio. Diverse sono le sanzioni amministrative irrogate dall’Ispettorato del lavoro per violazioni in materia di rapporti di lavoro, che sono autonome e restano escluse.
Se una multa è prescritta, devo comunque inserirla nella domanda?
Deve essere indicata, ma con la precisazione che il debito è contestato per prescrizione. Il diritto a riscuotere le sanzioni amministrative si prescrive in cinque anni dalla violazione, salvo atti interruttivi validamente notificati. Inserire una sanzione prescritta come debito certo significa aumentare artificialmente il passivo e, nel caso delle sanzioni autonome, esporsi al rischio di pagarla dopo la procedura. La contestazione, al contrario, può eliminarla del tutto. La verifica degli atti interruttivi è quindi preliminare alla redazione dell’elenco dei creditori.
L’ente creditore che non si insinua al passivo perde il diritto alla sanzione?
Non automaticamente. L’art. 278, comma 2, CCII prevede che nei confronti dei creditori anteriori che non hanno partecipato al concorso l’esdebitazione operi solo per la parte eccedente la percentuale riconosciuta ai creditori di pari grado. Per le sanzioni autonome, peraltro, l’esdebitazione non opera comunque. Per le sanzioni accessorie, la mancata insinuazione riduce la tutela dell’ente in proporzione. Il Tribunale di Verona ha sollevato questione di legittimità costituzionale proprio su questa regola, nella parte in cui penalizza il debitore per l’inerzia del creditore.
Posso chiedere l’esdebitazione se ho soltanto multe e sanzioni?
È un caso limite. Se il debito è composto quasi esclusivamente da sanzioni autonome, la liquidazione controllata offre un beneficio ridotto: gli importi non soddisfatti nel riparto sopravvivono. In queste situazioni occorre valutare prima le difese specifiche (opposizioni, prescrizione, vizi di notifica) e gli strumenti di definizione eventualmente disponibili presso l’ente o l’agente della riscossione, oltre alla rateizzazione. Il sovraindebitamento resta utile quando accanto alle sanzioni esistono debiti bancari, tributari o contributivi di importo significativo.
Il quadro giurisprudenziale
La giurisprudenza più recente ha definito con maggiore precisione il perimetro delle sanzioni esdebitabili e, più in generale, i criteri di accesso al beneficio. I riferimenti che seguono sono raccolti per area tematica. I principi sono riformulati in sintesi.
Sanzioni accessorie e debiti tributari
Cass. civ., Sez. V, 6 giugno 2022, n. 18124. L’esdebitazione del fallito si estende ai debiti IVA, senza contrasto con la normativa unionale sul sistema comune dell’imposta. Rilevanza: conferma che i debiti tributari, e con essi le sanzioni accessorie, rientrano nel perimetro liberatorio; resta ferma l’esclusione delle sole sanzioni non accessorie a debiti estinti.
Cass. civ., Sez. VI-T, ord. 30 ottobre 2014, n. 23129. Le sanzioni strettamente connesse a un debito principale divenuto inesigibile vengono meno con esso; sarebbe illogico limitare l’effetto liberatorio alle sole sanzioni relative a crediti integralmente pagati. Rilevanza: è il precedente che chiarisce il significato di “debiti estinti”, comprendendovi anche quelli estinti per effetto dell’esdebitazione e non solo per pagamento.
Tribunale di Torino, decreto 9 aprile 2026. In una liquidazione controllata di persona fisica, il tribunale ha accolto l’istanza di esdebitazione ai sensi dell’art. 282 CCII ritenendo esdebitate anche le sanzioni tributarie accessorie, nonostante l’opposizione dell’Agenzia delle Entrate. Rilevanza: è l’applicazione più recente del criterio di accessorietà nel sovraindebitamento.
Corte di giustizia UE, 16 marzo 2017, causa C-493/15. La liberazione dai debiti IVA non contrasta con l’obbligo degli Stati membri di assicurare la riscossione dell’imposta, se l’accesso al beneficio è subordinato a condizioni rigorose. Rilevanza: è il fondamento unionale su cui la Cassazione ha costruito l’inclusione dei debiti tributari nell’esdebitazione.
Natura personale della sanzione
Cass. civ., ord. 2 aprile 2025, n. 8684. Le sanzioni tributarie e amministrative, avendo natura personale e afflittiva, non si trasmettono agli eredi; gli interessi e gli altri accessori non punitivi, invece, si trasmettono. Rilevanza: offre il criterio per separare, all’interno di una cartella, ciò che ha funzione punitiva da ciò che integra il debito principale.
Cass. civ., Sez. Un., 5 luglio 2017, n. 16601. La responsabilità civile ha funzione non solo compensativa ma anche deterrente e sanzionatoria. Rilevanza: il principio è stato richiamato per giustificare l’esclusione dall’esdebitazione dei debiti da illecito extracontrattuale, accomunati alle sanzioni dalla stessa lettera b) dell’art. 278, comma 7.
Limiti alle esclusioni nel diritto dell’Unione
Corte di giustizia UE, 11 aprile 2024, causa C-687/22; 8 maggio 2024, causa C-20/23; 7 novembre 2024, causa C-289/23. Gli elenchi di deroghe all’esdebitazione contenuti nell’art. 23 della direttiva (UE) 2019/1023 sono esemplificativi; le esclusioni ulteriori sono ammesse solo se fondate su un interesse pubblico legittimo, e spetta al giudice nazionale verificarlo. La causa C-289/23 ha inoltre chiarito che, quando uno Stato estende l’esdebitazione alle persone fisiche non imprenditrici, deve rispettare le stesse regole. Rilevanza: ogni esclusione di categorie di debiti, comprese le sanzioni, deve essere giustificata e proporzionata; è un argomento utilizzabile per delimitare in senso restrittivo la nozione di sanzione “autonoma”.
Tribunale di Verona, ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale del 2025 (Reg. ord. n. 230/2025, G.U. n. 49 del 3 dicembre 2025). Il tribunale ha dubitato della legittimità dell’art. 278, comma 2, CCII nella parte in cui rende inoperante l’esdebitazione verso i creditori volontariamente non insinuati quando quelli di pari grado sono stati soddisfatti integralmente. Nella motivazione, l’esclusione delle sanzioni è ricondotta alla loro funzione di deterrenza. Rilevanza: chiarisce la ratio delle esclusioni e apre un fronte sulla posizione dell’ente sanzionatore che non partecipa al concorso. L’esito del giudizio costituzionale, fissato in camera di consiglio il 4 maggio 2026, va verificato alla data di lettura.
Il “fresh start” nella giurisprudenza costituzionale
Corte cost., sentenze n. 245 del 2019, n. 65 del 2022 e n. 6 del 2024. La Corte ha ricostruito l’esdebitazione come strumento per ricollocare il debitore meritevole nel sistema economico e sociale, anche sacrificando le residue ragioni dei creditori; la sentenza n. 245 del 2019 ha inoltre ammesso la falcidia dell’IVA negli accordi da sovraindebitamento. Rilevanza: fornisce il criterio interpretativo generale in favore di letture non estensive delle esclusioni.
Accesso al beneficio e procedura
Cass. civ., 24 ottobre 2024, n. 27562. Ai fini dell’esdebitazione non è richiesta una soglia minima di soddisfacimento dei creditori; conta la valutazione complessiva della procedura e della condotta del debitore. Rilevanza: anche un riparto modesto, come quello dell’esempio n. 1, non impedisce la liberazione dai debiti diversi dalle sanzioni autonome.
Cass. civ., 27 novembre 2024, n. 30538. Nell’accordo di composizione della crisi il comportamento pregresso del debitore rileva ai fini dell’ammissibilità; per i crediti tributari il diritto di voto spetta all’Agenzia delle Entrate, titolare del credito, e non all’agente della riscossione. Rilevanza: individua l’interlocutore corretto quando si propone una falcidia di tributi e sanzioni accessorie.
Cass. civ., 23 dicembre 2024, n. 34158. Se il decreto di omologazione del piano del consumatore non è notificato né comunicato, il reclamo è soggetto al termine lungo dell’art. 327 c.p.c. Rilevanza: ricorda che la stabilità dell’omologa, e quindi della falcidia delle sanzioni, dipende dalla corretta notificazione del provvedimento.
Cass. civ., Sez. I, ord. 14 novembre 2025, n. 30108. Il debitore già dichiarato fallito, che non abbia ottenuto l’esdebitazione della legge fallimentare, non può accedere all’esdebitazione dell’incapiente per gli stessi debiti. Rilevanza: delimita la via dell’art. 283 CCII, a volte prospettata come soluzione per azzerare anche le sanzioni.
Cass. civ., Sez. I, 22 gennaio 2026, n. 1469. Per le istanze di esdebitazione dei soggetti falliti presentate dopo il 15 luglio 2022 continua ad applicarsi la legge fallimentare, compreso il termine annuale per l’istanza, ritenuto compatibile con la normativa unionale a determinate condizioni. Rilevanza: rilevante per chi ha sanzioni risalenti a una precedente procedura fallimentare.
Cass. civ., Sez. I, 29 aprile 2026, n. 11676. Nel piano di ristrutturazione dei debiti del consumatore il pagamento dei crediti prelatizi può essere differito fino a due anni dall’omologazione, riconoscendo gli interessi legali. Rilevanza: consente di pianificare il pagamento delle sanzioni tributarie privilegiate e dei tributi locali senza comprimere subito la liquidità del debitore.
Cass. civ., n. 21048 del 2025. Nella ristrutturazione dei debiti del consumatore, la negligenza della banca nell’erogare un finanziamento che ha aggravato l’esposizione non esclude di per sé la colpa grave del debitore. Rilevanza: la meritevolezza viene valutata sulla condotta del debitore; la presenza di sanzioni reiterate può entrare in questo giudizio.
Cosa può fare lo Studio Monardo per le sanzioni nel sovraindebitamento
Lo Studio affronta il debito sanzionatorio con un metodo che parte dagli atti e arriva, se necessario, fino all’ultimo grado di giudizio. Gli strumenti concreti sono i seguenti.
1. Acquisiamo e scomponiamo l’estratto di ruolo e i carichi degli enti locali, separando per ogni cartella tributo, sanzione, interessi, oneri di riscossione e maggiorazioni.
2. Classifichiamo ogni sanzione come accessoria o autonoma, risalendo all’atto presupposto (avviso di accertamento, verbale, ordinanza-ingiunzione) e verificando il collegamento con il debito principale.
3. Verifichiamo la prescrizione quinquennale delle sanzioni amministrative e la validità di ogni atto interruttivo notificato, confrontando date e relate.
4. Predisponiamo le opposizioni tempestive ai verbali e alle ordinanze-ingiunzione ancora contestabili, prima che la sanzione entri nel perimetro della procedura.
5. Scegliamo lo strumento concorsuale più adatto confrontando, sui numeri del singolo caso, piano del consumatore, concordato minore, liquidazione controllata ed esdebitazione dell’incapiente.
6. Redigiamo la proposta collocando le sanzioni autonome in categorie separate quando il rischio interpretativo lo rende opportuno, e motiviamo la convenienza rispetto all’alternativa liquidatoria.
7. Gestiamo il contraddittorio con gli enti creditori, individuando il soggetto titolare del voto per i crediti tributari e replicando alle osservazioni sulla natura delle sanzioni.
8. Controlliamo il decreto di esdebitazione e, se il perimetro delle sanzioni escluse è indicato in modo errato, proponiamo reclamo nei termini.
9. Contestiamo le intimazioni successive con cui un ente pretenda sanzioni accessorie già esdebitate, facendo valere il provvedimento del tribunale.
10. Coordiniamo avvocati e commercialisti sullo stesso fascicolo, perché la classificazione delle sanzioni tributarie e contributive richiede competenze giuridiche e contabili insieme.
L’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è avvocato cassazionista; coordinatore di uno staff multidisciplinare operante a livello nazionale in diritto bancario e tributario; Gestore della crisi da sovraindebitamento (L. 3/2012) iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia; professionista fiduciario di un OCC (Organismo di Composizione della Crisi); Esperto Negoziatore della crisi d’impresa ai sensi del D.L. 118/2021.
Per questo tema la competenza più incisiva è quella di Gestore della crisi da sovraindebitamento e di fiduciario di un OCC. Significa conoscere i criteri con cui il gestore redige la relazione, valuta la meritevolezza e colloca i crediti: la classificazione delle sanzioni viene costruita fin dall’inizio in modo coerente con ciò che l’organismo e il tribunale dovranno verificare. Il coordinamento dello staff in diritto tributario consente di leggere correttamente gli atti impositivi da cui dipende la natura accessoria delle sanzioni.
La qualifica di cassazionista garantisce la continuità della strategia: lo stesso difensore segue la vicenda dall’analisi iniziale degli estratti di ruolo alla procedura, dal reclamo contro il decreto di esdebitazione fino all’eventuale ricorso in Cassazione, senza dispersione di informazioni tra professionisti diversi.
Lo staff multidisciplinare di avvocati e commercialisti lavora sullo stesso caso: i primi costruiscono la linea difensiva e processuale, i secondi verificano i conteggi, le percentuali di riparto e la sostenibilità del piano.
Conclusioni
Non tutte le sanzioni si riducono allo stesso modo. Le sanzioni tributarie accessorie, gli interessi e le sanzioni civili INPS seguono la sorte del debito principale e vengono meno con l’esdebitazione. Le sanzioni amministrative autonome, come le multe stradali e le ordinanze-ingiunzione, partecipano al riparto ma, nella liquidazione controllata, sopravvivono per la parte non pagata. Negli strumenti di ristrutturazione il loro trattamento è discusso e va governato con la struttura della proposta. In ogni caso, la verifica di prescrizione e vizi precede la procedura.
La specializzazione dello Studio Monardo in questa materia discende da competenze verificabili: l’Avv. Giuseppe Angelo Monardo è Gestore della crisi da sovraindebitamento iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia e fiduciario di un OCC, e coordina uno staff multidisciplinare nazionale in diritto bancario e tributario. È questa combinazione a consentire di classificare ogni sanzione prima del deposito e di difendere quella classificazione davanti agli enti e al tribunale.
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