Diritto Al Contraddittorio Nella Riscossione Coattiva: Guida Definitiva Per Imprenditori E Partite Iva

Da Giuseppe Monardo
Dicembre 31, 2025
05:10

Il diritto al contraddittorio nella riscossione coattiva è uno dei temi più delicati e fraintesi del diritto tributario, perché incide direttamente sulla legittimità delle azioni esecutive come pignoramenti, ipoteche e fermi.

Per imprenditori e partite IVA, la mancata attivazione del contraddittorio può rendere illegittima l’azione del Fisco, ma solo se il diritto viene individuato e fatto valere correttamente.

Molti si chiedono:
“Possono pignorarmi senza avvisarmi?”
“Ho diritto a essere sentito prima dell’esecuzione?”
“Quando il contraddittorio è obbligatorio?”

È fondamentale chiarirlo subito:
il contraddittorio nella riscossione coattiva non è sempre automatico, ma quando è previsto e viene violato può annullare l’azione esecutiva.

Cos’è il diritto al contraddittorio

Il diritto al contraddittorio è il principio secondo cui:

• il contribuente ha diritto a essere informato
• può conoscere le contestazioni
• può fornire osservazioni e difese
• prima che l’Amministrazione assuma decisioni lesive

È un principio di garanzia, non una formalità.

Contraddittorio e riscossione coattiva: il nodo centrale

Il punto critico è questo:

• la riscossione coattiva è una fase esecutiva
• non sempre prevede un contraddittorio preventivo
• ma in alcuni casi è obbligatorio
• la sua omissione rende l’atto illegittimo

Capire quando il contraddittorio è dovuto è decisivo per la difesa.

Quando il contraddittorio è obbligatorio

Il diritto al contraddittorio deve essere rispettato quando:

• l’atto incide in modo grave sulla sfera patrimoniale
• la legge o la giurisprudenza lo richiedono
• vi è discrezionalità dell’Amministrazione
• non si tratta di mera esecuzione automatica
• l’atto non è vincolato
• il contribuente può incidere sull’esito

In questi casi, l’assenza del contraddittorio è un vizio grave.

Quando il contraddittorio NON è previsto

Il contraddittorio non è sempre necessario quando:

• l’atto è meramente esecutivo
• il titolo è definitivo e vincolato
• non vi è spazio per valutazioni
• la legge esclude espressamente il confronto

Ma anche in questi casi vanno verificati i presupposti.

L’errore più grave: dare per scontata la legittimità dell’esecuzione

Molti imprenditori e partite IVA sbagliano quando:

• subiscono il pignoramento senza verificare
• non controllano se il contraddittorio era dovuto
• non impugnano per tempo
• ignorano i vizi procedurali
• rinunciano a una difesa possibile

Il contraddittorio violato non si sana da solo.

Effetti della violazione del contraddittorio

Se il contraddittorio era dovuto e non è stato rispettato:

• l’atto può essere annullato
• l’esecuzione può essere sospesa
• il pignoramento può decadere
• l’ipoteca può essere cancellata
• la riscossione può essere bloccata

Ma solo se la violazione viene fatta valere correttamente.

Come si fa valere il diritto al contraddittorio

La tutela richiede:

• analisi dell’atto esecutivo
• verifica della natura dell’atto
• controllo dei presupposti giuridici
• individuazione dell’obbligo di contraddittorio
• impugnazione nei termini
• richiesta di sospensione urgente

È una difesa tecnica, non automatica.

I rischi se non si agisce subito

Una mancata reazione può portare a:

• consolidamento dell’esecuzione
• perdita della tutela
• pignoramenti irreversibili
• blocco dei conti
• danni alla continuità aziendale

Il tempo è un fattore decisivo.

Cosa fare subito se subisci riscossione coattiva

Se sei un imprenditore o una partita IVA:

• non subire passivamente l’esecuzione
• verifica se il contraddittorio era dovuto
• fai analizzare subito l’atto
• controlla vizi procedurali
• agisci nei termini
• richiedi tutela cautelare

Ogni giorno perso riduce le possibilità di difesa.

Come può aiutarti l’Avvocato Monardo

L’Avvocato Monardo, cassazionista, ha competenza specifica nella difesa contro la riscossione coattiva illegittima, con particolare attenzione alle violazioni del diritto al contraddittorio.

È inoltre:

• Gestore della Crisi da Sovraindebitamento
• iscritto negli elenchi del Ministero della Giustizia
• professionista fiduciario presso un OCC
• Esperto Negoziatore della Crisi d’Impresa

Può intervenire concretamente per:

• verificare se il contraddittorio era obbligatorio
• contestare atti esecutivi illegittimi
• ottenere sospensioni e annullamenti
• proteggere conti, beni e flussi
• tutelare la continuità aziendale

Agisci ora

Il diritto al contraddittorio non è un dettaglio, ma una garanzia fondamentale.

Se viene violato, l’esecuzione può essere fermata.
Se non viene fatto valere, il danno diventa definitivo.

Se sei un imprenditore o una partita IVA e stai subendo riscossione coattiva,
richiedi una consulenza riservata con l’Avvocato Monardo e verifica subito se il tuo diritto al contraddittorio è stato rispettato.

Introduzione

Il diritto al contraddittorio è il principio giuridico in forza del quale, prima che l’Amministrazione adotti un provvedimento potenzialmente lesivo (come un atto impositivo o un atto della riscossione forzata), il destinatario deve essere messo in condizione di esprimere il proprio punto di vista o fornire elementi difensivi. In ambito tributario italiano, tale diritto – fondamentale espressione del diritto di difesa garantito dall’art. 24 della Costituzione – ha assunto connotazioni particolari. Nel corso degli anni, il suo ambito di applicazione è stato oggetto di oscillazioni giurisprudenziali e riforme normative, soprattutto per quanto riguarda la riscossione coattiva dei tributi ad opera dell’Agente della Riscossione (oggi Agenzia delle Entrate-Riscossione).

Questa guida – aggiornata a dicembre 2025 – offre un’analisi approfondita del diritto al contraddittorio nella fase della riscossione coattiva dal punto di vista del debitore, con un taglio avanzato ma dal linguaggio chiaro e divulgativo. Verranno esaminati i profili fiscali, amministrativi e procedurali dell’istituto, alla luce della normativa italiana vigente e delle più autorevoli sentenze aggiornate. Saranno fornite tabelle riepilogative, domande e risposte frequenti, nonché esempi pratici (simulazioni) per contestualizzare le nozioni teoriche. Infine, tutte le fonti normative e giurisprudenziali citate saranno elencate in fondo alla guida, così da garantire la verificabilità delle informazioni fornite.

Perché questa guida è importante? Perché la riscossione coattiva – ossia il complesso di atti attraverso cui lo Stato, tramite l’Agenzia delle Entrate-Riscossione, procede a recuperare forzosamente i crediti tributari (es. imposte, contributi) non spontaneamente pagati – rappresenta spesso l’ultimo atto di un rapporto fiscale conflittuale. In tale fase “finale”, il contribuente/imprenditore si trova dinanzi a misure come cartelle di pagamento, fermi amministrativi, ipoteche esattoriali o pignoramenti. Conoscere i propri diritti in termini di contraddittorio significa sapere se e quando l’Agente della Riscossione deve comunicare anticipatamente l’intenzione di procedere e dare modo al contribuente di interloquire o regolarizzare prima dell’azione esecutiva. Significa anche comprendere come difendersi dagli atti illegittimi, come ottenere la sospensione o l’annullamento di cartelle indebite, e quali strumenti processuali sono a disposizione per impugnare gli atti della riscossione.

Nei prossimi paragrafi partiremo dalle radici europee del principio del contraddittorio e dalla sua evoluzione in Italia, per poi scendere nei dettagli delle procedure di riscossione coattiva e delle garanzie previste a tutela del contribuente-debitore. Pur trattandosi di un tema tecnico, la trattazione sarà accompagnata da esempi e domande frequenti per facilitare la comprensione anche a chi non è specialista, pur mantenendo il rigore giuridico richiesto da un livello avanzato di approfondimento.

Il principio del contraddittorio: radici europee e sviluppo nell’ordinamento italiano

Il diritto del contribuente a essere sentito prima dell’adozione di un provvedimento fiscale sfavorevole affonda le sue radici nei principi generali del diritto europeo. Già la Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE), con una sentenza storica del 18 dicembre 2008 (causa C-349/07, Sopropé), ha chiarito che il rispetto dei diritti della difesa è un principio fondamentale del diritto comunitario . In base a tale principio, ogni volta che una Pubblica Amministrazione intende adottare un provvedimento lesivo nei confronti di un soggetto, quest’ultimo deve essere messo in condizione di presentare utilmente il proprio punto di vista sugli elementi alla base della decisione . Questo concetto è consacrato anche nell’art. 41 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’UE (Carta di Nizza), che garantisce il diritto a una buona amministrazione e all’ascolto prima di decisioni individuali sfavorevoli .

Questi principi europei hanno influenzato profondamente l’ordinamento italiano. Inizialmente, la Corte di Cassazione mostrò entusiasmo nel recepire il contraddittorio endoprocedimentale come pilastro del giusto procedimento tributario. Un importante arresto è stato la sentenza a Sezioni Unite n. 18184/2013, la quale ha sancito la centralità del contraddittorio nell’ordinamento tributario italiano . In particolare, la Suprema Corte stabilì la nullità degli avvisi di accertamento emessi senza rispettare il termine di 60 giorni dalla chiusura del processo verbale di constatazione (PVC) – termine previsto dallo Statuto del Contribuente (L. 212/2000, art. 12, c.7) proprio per consentire al contribuente di presentare osservazioni prima che venga emesso un accertamento definitivo . In altre parole, già nella fase di accertamento tributario (fase pre-contenziosa), si affermò con forza che il contribuente deve avere uno spazio temporale per interloquire con l’Ufficio finanziario: l’atto impositivo emesso prematuramente, senza attendere le controdeduzioni del contribuente, è viziato e annullabile.

Va sottolineato che questo diritto al contraddittorio non ha carattere assoluto in ogni circostanza, ma è modulato in base alla tipologia di atto. Ad esempio, per i controlli meramente formali o automatizzati sulle dichiarazioni fiscali (controlli a tavolino come la liquidazione automatica ex art. 36-bis DPR 600/1973 o 54-bis DPR 633/1972), la giurisprudenza ha ritenuto non necessaria una preventiva comunicazione al contribuente, quando si tratta di riscontri oggettivi su dati dichiarati dallo stesso contribuente e non emergono incertezze su quanto dovuto . In tali casi, essendo l’attività dell’Ufficio vincolata e priva di margini discrezionali (ad esempio, mera liquidazione di imposta già indicata dal contribuente), il contraddittorio preventivo è stato considerato non obbligatorio, in quanto non vi sarebbero osservazioni difensive idonee a modificare l’esito (se non errori di calcolo, emendabili in autotutela). Ciò dimostra che il principio del contraddittorio, per quanto fondamentale, conosce applicazioni differenziate a seconda della natura dell’atto amministrativo e del grado di discrezionalità dell’Amministrazione finanziaria nella specifica situazione .

In sintesi, sul finire degli anni 2000 e primi anni 2010, si delinea un quadro in cui il contraddittorio preventivo è un elemento chiave di giusto procedimento in ambito tributario: una conquista di civiltà giuridica sostenuta sia dal diritto europeo sia dalla Cassazione. Questo quadro iniziale poneva le basi per riconoscere il contraddittorio non solo nella fase di accertamento, ma – in prospettiva – anche nelle fasi successive come quella della riscossione coattiva, di cui ci occupiamo qui. Tuttavia, come vedremo, l’estensione di tale garanzia alla riscossione non è stata lineare né priva di ripensamenti.

Dalla tutela ampia al ripensamento: le oscillazioni giurisprudenziali e la riforma del 2023

Il percorso del diritto al contraddittorio in ambito tributario non è stato affatto lineare. Dopo una fase di ampliamento delle garanzie, la giurisprudenza è intervenuta a ridimensionare il campo di applicazione di questo istituto, soprattutto con riferimento alle fasi post-accertamento come la riscossione coattiva. Tale evoluzione culmina nella recente riforma dello Statuto dei Diritti del Contribuente (L. 212/2000) attuata a fine 2023, che ha codificato il principio del contraddittorio ma al contempo ne ha previsto importanti eccezioni.

Il contraddittorio “ridimensionato”: dalla sentenza 19667/2014 alle Sezioni Unite 24823/2015

Un primo momento di svolta si è avuto con la storica sentenza delle Sezioni Unite n. 19667/2014, riguardante proprio un atto della riscossione coattiva (nello specifico, un’iscrizione ipotecaria a garanzia di crediti tributari). In assenza all’epoca di una legge specifica sul punto, la Cassazione nel 2014 affermò perentoriamente che anche in fase di riscossione il contribuente vanta un diritto al contraddittorio preventivo, sancendo l’obbligo di una comunicazione preventiva prima dell’iscrizione ipotecaria . Questa pronuncia qualificò la natura giuridica dell’ipoteca esattoriale come misura cautelare (e non come atto di espropriazione forzata in sé) e trasse le conseguenze in termini di garanzie procedimentali: richiamando i principi generali del procedimento amministrativo (artt. 7 e 21-octies della L. 241/1990), le Sezioni Unite stabilirono che l’Agente della Riscossione deve avvisare il contribuente prima di iscrivere ipoteca, assegnandogli un termine (individuato in 30 giorni) per presentare osservazioni o pagare . In tal modo, la Corte estese alla riscossione coattiva – fase “a valle” del rapporto tributario – un principio di “decisione partecipata”, fino ad allora applicato essenzialmente nella fase di accertamento . La sentenza 19667/2014 segnò un “salto di qualità”: affermò che ogni volta che l’Amministrazione adotti un provvedimento lesivo dei diritti del contribuente, va garantito il contraddittorio preventivo, anche se nessuna norma speciale lo prevede . La sua portata pratica fu notevole: un’ipoteca esattoriale iscritta senza il preavviso di 30 giorni sarebbe stata annullabile dal giudice tributario, per violazione del diritto di difesa del contribuente.

Successivamente, però, vi fu un cambiamento di rotta. Le Sezioni Unite della Cassazione, con la pronuncia n. 24823/2015, ridisegnarono il perimetro del contraddittorio preventivo in materia tributaria . In questa decisione, pur riconoscendo in premessa il grave potenziale pregiudizio che gli atti della riscossione coattiva arrecano al contribuente (il che sembrerebbe argomento a favore del contraddittorio), la Corte negò che esista un principio generale immanente di contraddittorio nell’ordinamento interno, valido in assenza di una specifica previsione di legge . Le Sezioni Unite 2015 tracciarono quindi una distinzione cruciale basata sulla natura del tributo: – Tributi “armonizzati” a livello UE (es. IVA, accise): per questi, che ricadono sotto la sfera del diritto comunitario, il diritto del contribuente a essere preventivamente ascoltato è riconosciuto anche senza una norma interna, in virtù dei principi UE e dell’art. 41 della Carta di Nizza . Tuttavia, la sua violazione vizia l’atto solo se il contribuente dimostri in giudizio l’“utilità effettiva” che avrebbe avuto il contraddittorio mancato. In altre parole, spetta al contribuente superare la cosiddetta “prova di resistenza”: deve provare che, se avesse potuto partecipare alla fase endoprocedimentale, avrebbe potuto far valere elementi di fatto idonei, astrattamente, a modificare la decisione dell’Ufficio . Se non fornisce tale prova (ad esempio perché le sue eventuali argomentazioni sarebbero state irrilevanti), il mancato contraddittorio non comporta l’annullamento dell’atto . Questo orientamento si rifà esplicitamente alla giurisprudenza della CGUE (sentenza 3 luglio 2014, cause riunite C-129/13 e C-130/13, Kamino), che aveva introdotto proprio il concetto di prova di resistenza: la violazione del diritto di essere sentiti determina l’invalidità dell’atto successivo solo se il contribuente dimostra che la partecipazione mancata avrebbe potuto influire sull’esito . – Tributi “non armonizzati” (es. imposte dirette sui redditi, IMU e tributi locali): in questo ambito, vale solo la legge. Il contraddittorio preventivo è obbligatorio solo se una norma interna lo prevede espressamente per quello specifico procedimento . In mancanza di una previsione ad hoc, l’Ufficio può legittimamente emettere l’atto senza attivare alcun confronto preliminare con il contribuente.

La sentenza SU 24823/2015 ebbe l’effetto di limitare fortemente l’applicazione del contraddittorio. Ad esempio, per i tributi erariali come l’IRPEF o l’IRES (non armonizzati), venne meno ogni spazio di contraddittorio salvo i casi già previsti (come quello post PVC dello Statuto del Contribuente sopra citato). Per i tributi armonizzati come l’IVA, il contraddittorio divenne sì un diritto, ma “sotto condizione”: la sua omissione poteva essere fatta valere solo a patto di indicare quali elementi fattuali concreti il contribuente avrebbe potuto apportare in sede precontenziosa e che avrebbero potuto evitare (anche solo in potenza) l’imposizione così come determinata .

Questa distinzione ebbe inevitabili ricadute anche sulla riscossione coattiva. Infatti, per gli atti della riscossione collegati a tributi armonizzati, la domanda aperta era: la garanzia europea del contraddittorio si estende anche alla fase di riscossione oppure si ferma alla fase di accertamento? La giurisprudenza del 2015 lasciò uno spiraglio, ma anche delle incertezze: si ipotizzò che, sebbene il diritto UE parli principalmente di fasi impositive, in linea di principio un atto di recupero coattivo emesso senza ascoltare il contribuente potrebbe essere annullato, qualora il contribuente superi la prova di resistenza dimostrando che le sue eventuali osservazioni (su elementi di fatto) avrebbero potuto incidere sulla decisione . D’altra parte, la Cassazione riconobbe realisticamente che nella fase esecutiva finale è difficile per il debitore addurre elementi nuovi e rilevanti tali da evitare le misure esecutive, soprattutto se non ha contestato prima il merito del tributo . In definitiva, dopo il 2015, il panorama era il seguente: – Se il tributo è armonizzato, in teoria anche nella riscossione potrebbe doversi garantire il contraddittorio (per analogia col principio generale), ma il contribuente dovrà poi dimostrare in giudizio di aver subìto un effettivo pregiudizio dall’omessa audizione, altrimenti l’atto esecutivo resta valido. – Se il tributo è interno/non armonizzato, nessun obbligo di contraddittorio preventivo in riscossione, salvo ove la legge lo stabilisca espressamente.

Il “nuovo” contraddittorio: la riforma del 2023 e il DM 30 aprile 2024

Questo assestamento giurisprudenziale ha in parte anticipato quanto il legislatore avrebbe poi fatto, intervenendo direttamente sullo Statuto del Contribuente. Con la Legge 9 agosto 2023 n. 111 (legge delega per la riforma fiscale) e il successivo D.Lgs. 30 dicembre 2023 n. 219, l’ordinamento tributario italiano si è dotato – a partire dal 2024 – di una disciplina organica del contraddittorio. In particolare, è stato introdotto l’art. 6-bis nella L. 212/2000, denominato “Principio del contraddittorio”, in vigore dal 18 gennaio 2024 . Questa norma rappresenta il punto cardine della riforma: per la prima volta viene previsto a livello generale che “tutti gli atti impugnabili dinanzi agli organi di giustizia tributaria” non possano essere emanati prima della scadenza di un termine (di norma 60 giorni) dalla comunicazione di avvio del procedimento al contribuente (termine entro cui il contribuente può presentare memorie e documenti) . In sostanza, il principio del contraddittorio preventivo viene generalizzato: l’ente impositore deve inviare al contribuente una comunicazione di avvio del procedimento impositivo, attendere le sue eventuali osservazioni e solo dopo può emettere l’atto finale. La sanzione per la violazione è la nullità dell’atto eventualmente emanato prima del termine o senza tener conto delle difese del contribuente .

Tuttavia – e qui sta un aspetto cruciale – la stessa disposizione (art. 6-bis) prevede al comma 2 una serie di eccezioni. Il legislatore ha infatti stabilito che non sussiste il diritto al contraddittorio (ai sensi dell’art. 6-bis) in talune ipotesi specifiche, in particolare: – Atti a natura automatica o di mera liquidazione: ad esempio, avvisi di liquidazione basati su controlli formali o automatizzati di dichiarazioni, solleciti di pagamento, etc. – Atti della riscossione coattiva: l’intera categoria degli atti della riscossione è stata esclusa dall’obbligo di contraddittorio preventivo generalizzato . – Altre ipotesi puntuali: dinieghi di rimborso, provvedimenti di rigetto di rateazione, decadenza da rateazione, dinieghi di autotutela, atti di contestazione sanzioni, ecc., non comportano contraddittorio anticipato.

Queste esclusioni sono state dettagliate nel Decreto Ministeriale 30 aprile 2024 (attuativo dell’art. 6-bis) che ha elencato gli atti esclusi dal contraddittorio . Per quanto qui interessa, il DM 30/4/2024 ha confermato che “quasi tutti gli atti della riscossione coattiva” non richiedono contraddittorio preventivo . Tra gli atti esclusi dal contraddittorio obbligatorio troviamo infatti: – La cartella di pagamento e il ruolo , ossia l’atto con cui inizia la riscossione coattiva dei tributi (separato dall’accertamento per i crediti tributari non immediatamente esecutivi). – Gli avvisi e solleciti di pagamento in genere . – L’avviso di intimazione previsto dall’art. 50, comma 2, DPR 602/1973 (l’atto di messa in mora che precede l’esecuzione quando sia trascorso più di un anno dalla cartella) . – Ogni atto delle procedure di riscossione coattiva conseguente ad atti già notificati al contribuente . Questa formulazione ampia copre sostanzialmente tutti gli atti esecutivi successivi alla cartella. – Il fermo amministrativo (art. 86 DPR 602/1973) e l’iscrizione ipotecaria (art. 77 DPR 602/1973) – i due principali atti cautelari – sono esclusi dal contraddittorio ai sensi dell’art. 6-bis , fermo restando l’obbligo di preavviso già previsto dalle relative norme (comma 2 dell’art. 86 e comma 2-bis dell’art. 77) . In pratica, il DM ribadisce che per ipoteca e fermo l’Agente della Riscossione deve comunque inviare i preavvisi previsti per legge (come vedremo a breve), ma tali atti rimangono esclusi dalla procedura di contraddittorio generalizzato dello Statuto. – Ulteriori atti indicati dal DM (per lo più relativi alla fase di accertamento o gestione del tributo, non attinenti alla riscossione in senso stretto, come ad es. l’avviso di accertamento per omesso versamento di tributi già dichiarati, i dinieghi di rateazione, i dinieghi di autotutela, etc.) .

In definitiva, la riforma del 2023-2024 ha portato ad una formalizzazione: da un lato riconosce e disciplina il contraddittorio come regola generale prima degli atti impositivi, dall’altro conferma l’orientamento restrittivo per la riscossione coattiva. Il principio generale ora è “nessun atto impugnabile senza contraddittorio, salvo…”, e tra i “salvo” compaiono proprio quasi tutti gli atti dell’Agente della Riscossione. Ciò significa che, a partire dal 2024, non è richiesto un ulteriore contraddittorio endoprocedimentale prima di emettere atti di riscossione come la cartella, l’intimazione, il fermo o l’ipoteca, oltre alle garanzie specifiche già previste dalle norme di settore (preavvisi, comunicazioni specifiche). Si tratta di una “svalutazione” dell’istituto notata da vari commentatori, in quanto l’ambito applicativo del contraddittorio preventivo viene ristretto dai regolamenti attuativi sino quasi ad escludere la riscossione .

È importante precisare che la ratio di queste esclusioni risiede per lo più nella natura degli atti di riscossione: essendo atti successivi a un titolo ormai formato (accertamento definitivo, sentenza, ecc.), sono considerati atti dovuti o a basso tasso di discrezionalità. Inoltre, spesso interviene l’elemento dell’urgenza e della tutela immediata del credito erariale: lo stesso art. 6-bis prevede che il contraddittorio non si applichi quando vi sia “fondato pericolo per la riscossione” (ad esempio rischio concreto che il contribuente sottragga garanzie se avvisato) . In tali casi, l’Ufficio può agire direttamente, salvo poi naturalmente il diritto del contribuente di impugnare ex post l’atto davanti al giudice.

La posizione attuale: conferme dalle sentenze più recenti (2025)

A completare il quadro normativo delineato, vi sono alcune pronunce recentissime della Corte di Cassazione che confermano e raffinano i principi in materia di contraddittorio e riscossione. Due in particolare meritano menzione per l’autorevolezza (Sezioni Unite) e la pertinenza: – La sentenza delle Sezioni Unite n. 21271/2025 (depositata il 25 luglio 2025), intervenuta nuovamente sul tema della prova di resistenza nel contraddittorio preventivo. La Cassazione ha stabilito che la verifica circa l’utilità della partecipazione del contribuente deve riguardare gli elementi di fatto che il contribuente avrebbe potuto introdurre nella fase procedimentale, e non le mere questioni di diritto . In altre parole, il contribuente non può sostenere la nullità di un atto per mancato contraddittorio adducendo che avrebbe sollevato eccezioni giuridiche (interpretazioni di norme, questioni di legittimità) – poiché queste poteva comunque sollevarle in giudizio – bensì deve indicare quale concreto fatto nuovo avrebbe portato all’attenzione dell’Ufficio. La Suprema Corte invita quindi i giudici tributari a svolgere una “prognosi postuma ex ante” sulla rilevanza del fatto che il contribuente avrebbe prospettato se fosse stato udito, escludendo rilievi meramente pretestuosi o privi di sostanza . Questo orientamento rigoroso rende la prova di resistenza ancora più stringente per il contribuente, riducendo i margini di incertezza applicativa e uniformando la giurisprudenza . Si tratta di un principio riferito soprattutto alla fase di accertamento tributario, ma che per analogia si riflette anche in eventuali eccezioni di mancato contraddittorio sollevate in fase di riscossione (per tributi armonizzati): solo chi indica quale documento, informazione o elemento di fatto avrebbe potuto produrre in sede di preavviso potrà aspirare all’annullamento dell’atto per difetto di contraddittorio; diversamente, l’atto sarà confermato. – La sentenza delle Sezioni Unite n. 31908/2025 (depositata il 7 dicembre 2025), che affronta un tema particolare ma significativo: la compatibilità del sistema di riscossione mediante ruolo con l’art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), cioè col diritto al giusto processo. Nel caso di specie, si discuteva delle riforme normative introdotte tra il 2012 e il 2014 in tema di riscossione dei contributi previdenziali (Cassa Forense), che avevano esteso i termini di decadenza a favore dell’Agente della Riscossione. Alcuni vi scorgevano una lesione del diritto al processo equo, sostenendo che queste norme retroattive pregiudicassero i diritti del contribuente. Ebbene, le Sezioni Unite hanno respinto tali dubbi, affermando che le riforme del sistema di riscossione non violano l’art. 6 CEDU né i principi del giusto processo . La Corte ha rilevato che gli interventi legislativi (proroghe dei termini di riscossione, estensione dei ruoli) rispondevano a esigenze generali di razionalizzazione di un sistema gravato da ingenti arretrati, e non miravano certo a influenzare l’esito di singoli processi in corso . Inoltre, la struttura stessa del sistema di riscossione tramite ruolo è stata ritenuta compatibile con la Convenzione, poiché comunque al contribuente è assicurato l’accesso al giudice: ogni atto della riscossione può essere impugnato dinanzi a un giudice (commissione tributaria o giudice ordinario a seconda dei casi), garantendo così il contraddittorio giurisdizionale e il controllo giudiziario sull’operato dell’Agente della Riscossione. In sintesi, secondo le Sezioni Unite, il fatto che lo Stato possa iscrivere a ruolo e riscuotere coattivamente crediti senza passare preventivamente da un titolo giudiziario non contrasta col diritto convenzionale, purché il destinatario abbia la possibilità effettiva di far valere le proprie ragioni dinanzi a un giudice indipendente . Questa pronuncia, pur non riguardando direttamente la “partecipazione endoprocedimentale”, rafforza l’idea che nel sistema italiano il contraddittorio “ex post” (in giudizio) sia considerato sufficiente a garantire i diritti di difesa, specie nella fase esecutiva: l’assenza di un contraddittorio anticipato in riscossione viene bilanciata dalla possibilità di ricorrere al giudice tributario per ottenere l’annullamento di atti illegittimi.

In conclusione, alla luce di normativa e giurisprudenza attuale, il quadro sul contraddittorio nella riscossione coattiva può riassumersi così: – Regola generale dal 2024: contraddittorio obbligatorio prima degli atti impositivi, ma non richiesto per gli atti della riscossione (salvo quanto previsto da norme specifiche di settore). – Garanzie specifiche tuttora vigenti: obbligo di preavviso per ipoteche e fermi (come da leggi speciali), obbligo di intimazione dopo un anno dalla cartella per avviare esecuzione forzata (art. 50 DPR 602/1973) – queste non sono “contraddittorio” in senso tecnico di dialogo, ma costituiscono comunque comunicazioni preventive obbligatorie senza le quali l’atto successivo è illegittimo, come riconosciuto costantemente dalla Cassazione . – Nessun obbligo di avviso per esecuzioni entro un anno: se l’Agente della Riscossione avvia il pignoramento entro l’anno dalla notifica della cartella (o dell’accertamento esecutivo), non è tenuto a ulteriori comunicazioni o contraddittorio, e il contribuente non può eccepire nulla sotto questo profilo . – Prova di resistenza stringente: in ogni caso in cui si invochi la nullità di un atto per difetto di contraddittorio (ad esempio per tributi armonizzati), il contribuente dovrà indicare puntualmente quali elementi di fatto avrebbe addotto e dimostrare la loro potenziale rilevanza; altrimenti l’eccezione verrà rigettata . – Contraddittorio come valore fondamentale: benché “compresso” da eccezioni, rimane un baluardo di civiltà giuridica da invocare quando possibile. La stessa Cassazione più volte sottolinea come il contraddittorio dia concreta attuazione ai principi costituzionali di difesa (art. 24 Cost.) e buon andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost.) .

Nei capitoli seguenti ci concentreremo sugli aspetti pratici che interessano il contribuente/imprenditore: quali sono gli atti tipici della riscossione coattiva da parte di Agenzia Entrate-Riscossione, quali comunicazioni preventive sono dovute in ciascun caso, come e in quali termini è possibile impugnare tali atti, e quali strumenti esistono per ottenere la sospensione o l’annullamento delle cartelle e degli altri provvedimenti illegittimi. Procederemo esaminando i profili amministrativi (ovvero il procedimento di formazione e notifica degli atti) e i profili procedurali (cioè i rimedi giurisdizionali e le strategie di difesa del debitore).

Profili amministrativi della riscossione coattiva (Agenzia Entrate-Riscossione)

In questa sezione analizziamo il funzionamento amministrativo della riscossione coattiva gestita da Agenzia delle Entrate-Riscossione (AER), evidenziando i punti di interazione con il diritto al contraddittorio. Si tratta di comprendere quali atti l’Agente della Riscossione emette, con quali formalità e quali preavvisi, e come si articola il procedimento dalla prospettiva interna della Pubblica Amministrazione, prima dell’eventuale intervento del giudice.

L’Agente della Riscossione e gli atti della riscossione

Agenzia delle Entrate-Riscossione (AER) è l’ente pubblico economico incaricato dal 1° luglio 2017 di svolgere le funzioni prima attribuite ad Equitalia, ovvero la riscossione nazionale dei tributi e di altre entrate sulla base dei ruoli emessi dagli enti creditori (Agenzia delle Entrate, INPS, Comuni, ecc.) . Il ruolo è un elenco di debiti individualizzati, formante titolo esecutivo, che l’ente creditore trasmette all’Agente della Riscossione perché proceda al recupero forzoso.

Gli atti tipici che AER notifica al contribuente (debitore) per riscuotere coattivamente sono: – Cartella di pagamento: è il primo atto formale con cui l’Agente ingiunge il pagamento di somme risultanti dal ruolo. La cartella contiene gli estremi del debito (origine, ente impositore, importo tributo, sanzioni, interessi, aggi, oneri di riscossione) e invita il contribuente a pagare entro 60 giorni dalla notifica . La cartella viene notificata secondo le regole previste (a mezzo PEC, ufficiale giudiziario o poste) ex art. 26 DPR 602/1973. Non è previsto alcun preavviso o contraddittorio prima della sua emissione: la cartella stessa svolge la funzione di “atto introduttivo”, successivo alla fase di accertamento (che è già conclusa) . In effetti, l’atto impositivo presupposto (ad es. l’avviso di accertamento fiscale) è stato esso stesso preceduto o meno da contraddittorio secondo le regole viste; la cartella è una mera intimazione di pagamento del dovuto e quindi il contraddittorio in questa fase non è richiesto dalla legge né dalla prassi (lo conferma il DM 2024 escludendo espressamente cartella e ruolo dal contraddittorio) . – Accertamento esecutivo: va menzionato che per i tributi erariali oggi molte somme sono riscosse con il meccanismo dell’accertamento esecutivo (introdotto dal 2011), in cui l’avviso di accertamento vale anche come titolo per la riscossione passati 60 giorni. In tal caso non si emette cartella, ma dopo la scadenza l’Agenzia delle Entrate affida direttamente il carico ad AER e il contribuente riceve un avviso di presa in carico o un sollecito. Tuttavia, ai fini delle garanzie di contraddittorio cambia poco: l’accertamento esecutivo deve anch’esso rispettare il contraddittorio secondo le regole dell’accertamento (es. nuovo art. 6-bis per atti dal 2024), mentre nella successiva fase esecutiva AER invierà eventualmente gli stessi atti (intimazioni, preavvisi) che si usano dopo la cartella. – Avviso di intimazione (intimazione di pagamento): è un atto previsto dall’art. 50, c.2, DPR 602/1973. Se dall’emissione della cartella (o dell’ultimo atto esecutivo) sono trascorsi più di 12 mesi senza che sia iniziata un’esecuzione forzata, l’Agente prima di procedere a espropriazione deve notificare al debitore un avviso con cui lo si intima a pagare entro 5 giorni, pena l’avvio di azioni esecutive . In pratica è un “ultimo avviso” prima del pignoramento, richiesto a pena di decadenza: senza intimazione, un pignoramento iniziato tardivamente sarebbe nullo. Anche qui, la legge non prevede alcun contraddittorio “attivo”: l’intimazione è essa stessa un atto unilaterale, che concede solo pochi giorni per adempiere. Il contribuente può al più utilizzare quei giorni per contattare l’Agente, segnalare anomalie o chiedere una rateizzazione (se ne ha i requisiti), ma formalmente l’atto non è un invito al dialogo bensì una messa in mora formale. Non a caso il DM 2024 esclude pure questo atto dal contraddittorio ex art. 6-bis . L’intimazione ha validità di 180 giorni; se entro tale termine non si procede ad esecuzione, occorrerà notificarne un’altra. – Preavviso di fermo amministrativo: il fermo amministrativo è l’atto con cui AER “blocca” un veicolo di proprietà del debitore iscrivendo un vincolo al PRA (Pubblico Registro Automobilistico), al fine di indurre al pagamento. Sin dal 2005-2006 la prassi (e poi la normativa) ha previsto che prima di disporre il fermo, l’Agente notifichi un preavviso di fermo, concedendo un termine (di norma 30 giorni) per pagare o comunicare perché il fermo non dovrebbe essere iscritto . Questo preavviso è una comunicazione obbligatoria: attualmente il suo obbligo discende dall’art. 86, comma 2, DPR 602/1973 (introdotto nel 2013), che impone la notifica di una comunicazione preventiva contenente l’avviso che, in mancanza di pagamento entro il termine, sarà eseguito il fermo. La Cassazione, già prima della norma, aveva ritenuto illegittimo il fermo senza preavviso; oggi, data la chiara previsione legislativa, un fermo iscritto senza che il preavviso sia stato regolarmente notificato è annullabile d’ufficio o dal giudice. Attenzione: il preavviso di fermo non è un vero contraddittorio “dialogico”, nel senso che l’Agente non è obbligato a esaminare memorie del contribuente o a rispondere. È però una finestra temporale in cui il debitore può attivarsi: può pagare, può chiedere una rateazione, oppure se ritiene il fermo ingiustificato (ad esempio per precedente prescrizione del debito, o perché il veicolo è strumentale all’attività di impresa e quindi esente) può presentare un’istanza di autotutela o preavvisare ricorso. In mancanza di iniziative, decorso il termine l’Agente procede con l’iscrizione del fermo e ne dà comunicazione. – Comunicazione preventiva di ipoteca (intimazione): analogamente al fermo, la legge (art. 77, comma 2-bis, DPR 602/1973, introdotto nel 2011) obbliga l’Agente a notificare al proprietario un preavviso prima di iscrivere ipoteca su beni immobili, concedendo almeno 30 giorni per adempiere . Tale comunicazione in realtà consiste in una sorta di intimazione di pagamento specifica per l’ipoteca: l’Agente avvisa il debitore che, se non paga entro 30 giorni, procederà a iscrivere ipoteca sull’immobile tal dei tali. Come già visto, questo obbligo di preavviso è nato sulla spinta della giurisprudenza (SU 19667/2014) e oggi è codificato. Anche qui, nessun confronto formale: il contribuente può solo pagare o far conoscere documenti utili (es. l’immobile è già ipotecato oltre il limite di legge, il debito è sotto soglia – attualmente vi è un limite di €20.000 per ipotecare – oppure il bene è prima casa non ipotecabile per legge). Se nulla cambia, scaduti i 30 giorni l’ipoteca viene iscritta. – Atto di pignoramento: è l’atto finale dell’esecuzione forzata, con il quale si aggrediscono beni (stipendi, conti correnti, immobili). Nella prassi di AER, il pignoramento presso terzi (es. conto bancario) viene notificato direttamente alla banca e per conoscenza al debitore, senza preavviso (salvo il caso dell’intimazione se dovuta). Per il pignoramento immobiliare, invece, l’art. 78 DPR 602/73 prevede la notifica di un avviso contenente l’intimazione ad adempiere entro 30 giorni, decorso il quale si procede con l’esecuzione: di fatto è un ulteriore preavviso specifico richiesto solo per gli immobili, oltre all’eventuale ipoteca già iscritta. In ogni caso, una volta al pignoramento, il contraddittorio diventa giudiziario: il debitore potrà fare opposizione in tribunale se vi sono irregolarità, ma l’Agente non è tenuto a negoziare ulteriormente.

In tabella, riepiloghiamo i principali atti della riscossione coattiva e le relative comunicazioni preventive previste:

Atto della riscossione	Descrizione	Preavviso/Contraddittorio obbligatorio?	Riferimenti normativi
Cartella di pagamento	Ingiunzione di pagamento entro 60 gg su somme a ruolo.	No (nessun contraddittorio prima, è il primo atto formale verso il debitore)	Art. 25 DPR 602/1973; esclusa da contraddittorio ex art. 6-bis Statuto .
Avviso di accertamento esecutivo	Atto impositivo che vale anche per la riscossione dopo 60 gg.	No (vige contraddittorio solo in fase di accertamento secondo norme proprie)	Art. 29 DL 78/2010 conv. L.122/2010; art. 6-bis Statuto (dal 2024).
Sollecito di pagamento (post-cartella)	Richiamo al debito già notificato (non sempre previsto).	No (atto meramente sollecitatorio, nessun obbligo di confronto)	Prassi interna AER (invii via PEC); DM 2024 lo esclude da contraddittorio .
Intimazione di pagamento (art.50 co.2)	Atto notificato dopo 1 anno dalla cartella, concede 5 gg prima di esecuzione.	Sì, come condizione formale (obbligatoria prima di pignorare dopo 1 anno); No contraddittorio nel merito (è atto perentorio).	Art. 50 c.2 DPR 602/1973 (obbligatorio); escluso da contraddittorio ex art. 6-bis .
Preavviso di fermo (fermo amm. veicoli)	Notifica preventiva (30 gg) prima di iscrivere fermo al PRA.	Sì, obbligo di preavviso (30 giorni per pagare/controdedurre).	Art. 86 DPR 602/1973, c.2 (introdotto da DL 69/2013); Cass. SU 11087/2010.
Preavviso di ipoteca (intimazione)	Notifica preventiva (30 gg) prima di iscrivere ipoteca su immobile.	Sì, obbligo di preavviso (30 giorni).	Art. 77 DPR 602/1973, c.2-bis (introdotto da DL 70/2011); Cass. SU 19667/2014 .
Pignoramento mobiliare/pressi terzi	Atto di espropriazione forzata (conto bancario, stipendio, ecc.).	Sì, se >1 anno dalla cartella (richiede intimazione art.50); altrimenti No preavviso ulteriore. Nessun contraddittorio.	Art. 50 DPR 602/1973 (intimazione); Art. 72-bis DPR 602/1973 (pignoramento presso terzi).
Pignoramento immobiliare	Atto di espropriazione immobiliare (trascrizione pignoramento).	Sì, obbligo di avviso 30 gg prima (avviso ex art.78 DPR 602/73). Nessun contraddittorio ulteriore.	Art. 78 DPR 602/1973 (intimazione speciale immobili).

(Tabella 1: Atti principali della riscossione coattiva a mezzo AER e preavvisi obbligatori.)

Come si evince dalla tabella, la legge tutela il contribuente formalmente imponendo alcuni preavvisi obbligatori prima delle misure più impattanti (fermo, ipoteca, pignoramento dopo lungo tempo). Questi preavvisi non vanno però confusi con il contraddittorio pieno: sono piuttosto delle “pause procedimentali” che danno al debitore un’ultima chance di adempiere o far presente situazioni macroscopiche (pagamento già avvenuto, prescrizione, grave situazione personale per chiedere rateazione, ecc.), ma non implicano un dialogo strutturato né l’obbligo per l’Agente di redigere un verbale di controdeduzioni. In mancanza di azioni da parte del contribuente, l’Ufficio procede oltre.

Un altro aspetto amministrativo rilevante è la motivazione degli atti di riscossione. Per legge (art. 7 L.212/2000) ogni atto dell’amministrazione finanziaria deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che lo fondano. Nel caso degli atti della riscossione, la motivazione spesso consiste nel rinviare all’atto presupposto (es: la cartella richiama l’accertamento a monte) e indicare che, non avendo pagato, si procede a riscossione. È fondamentale verificare che nella cartella siano indicati chiaramente tutte le informazioni necessarie (ente creditore, tipo di tributo, anno d’imposta, numero e data dell’atto impositivo, etc.), pena la sua nullità per difetto di motivazione. Ad esempio, una cartella “muta” che non consenta al contribuente di capire l’origine del debito e di controllarne la correttezza è illegittima e può essere annullata dal giudice . La Cassazione ha anche affermato che la cartella deve indicare l’responsabile del procedimento (anche se la mancata indicazione, a seguito di modifiche normative, non comporta più nullità automatica ma può essere sanata dall’Amministrazione in giudizio). Tutto ciò attiene alla trasparenza e correttezza dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.): profili che, pur diversi dal contraddittorio, sono anch’essi strumenti di tutela per il contribuente.

Un ultimo elemento amministrativo da considerare è la possibilità di interlocuzione informale con AER. Benché non vi sia un vero contraddittorio endoprocedimentale obbligatorio, nulla vieta al contribuente, dopo aver ricevuto una cartella o un preavviso, di contattare l’Agente della riscossione. Spesso, soprattutto imprenditori e professionisti tramite il proprio consulente, optano per: – Chiedere un appuntamento o colloquio con gli sportelli AER per chiarimenti sul debito. – Presentare una istanza di autotutela all’ente creditore segnalando errori (es. “questa imposta l’ho pagata, ecco la quietanza”). – Negoziare tempi di pagamento, ad esempio tramite la richiesta di rateazione (che, come vedremo, è un diritto se sussistono certe condizioni e importi). – Verificare la possibilità di definizioni agevolate (rottamazioni, condoni parziali) se previste in quel periodo.

Queste iniziative possono portare ad evitare il prosieguo della riscossione (ad esempio ottenendo la sospensione amministrativa o un annullamento in autotutela) senza bisogno di ricorrere subito al giudice. Rientrano in una logica di “compliance” e collaborazione che l’Agenzia delle Entrate-Riscossione negli ultimi anni sta cercando di perseguire, anche mediante servizi online per controllare la propria posizione debitoria ed eventualmente richiedere direttamente alcune tutele (ad esempio la sospensione legale online di cui diremo). Non costituiscono però un diritto al contraddittorio in senso stretto, ma piuttosto un modus operandi pratico consigliabile: il contribuente proattivo che segnala tempestivamente problemi o errori all’Agente spesso riesce ad evitarne l’inerzia o l’automatismo.

Riassumendo, dal lato amministrativo: – L’Agente della Riscossione opera su impulso di un ruolo e segue procedure standardizzate; non deve attivare un contraddittorio prima di emettere i suoi atti, tranne i preavvisi previsti. – Obblighi formali (preavvisi, motivazione chiara, indicazione termini e autorità cui ricorrere) devono essere rispettati, altrimenti l’atto è viziato. – Spazi di interlocuzione volontaria esistono e vanno sfruttati dal debitore (soprattutto per correggere errori fattuali, chiedere rate, segnalare contenziosi pendenti). – Il contraddittorio effettivo in questa fase è spesso rimandato al giudice: è nel processo tributario (o civile) che si “gioca” la contestazione vera dell’atto.

Nei prossimi paragrafi passiamo infatti ai profili procedurali, ossia a cosa può fare il contribuente una volta ricevuto un atto della riscossione: come impugnarlo, davanti a chi, entro quando, e con quali motivi di ricorso più comuni. Inoltre, tratteremo degli strumenti per ottenere la sospensione o il blocco delle azioni esecutive durante la pendenza di un ricorso o in altre situazioni tutelate dalla legge.

Profili procedurali: impugnazioni, ricorsi e tutele del debitore

Dal punto di vista procedurale, il contribuente/debitore ha a disposizione una serie di rimedi giurisdizionali per difendersi dagli atti della riscossione coattiva che ritiene illegittimi o infondati. In questa sezione esamineremo: – Quali atti della riscossione sono impugnabili e presso quale autorità giudiziaria. – I termini entro cui proporre ricorso. – I motivi tipici di impugnazione (vizi formali e sostanziali degli atti). – Gli strumenti per ottenere la sospensione dell’esecuzione durante il processo. – Casi particolari come la tutela contro cartelle mai notificate (il problema dell’estratto di ruolo) o la difesa contro atti esecutivi in sede civile.

Giurisdizione competente e atti impugnabili

La prima questione da chiarire è: a chi bisogna rivolgersi per contestare un atto della riscossione? La risposta dipende dalla natura del credito e dallo stato della procedura: – Per la maggior parte dei crediti tributari o contributivi, la giurisdizione è quella tributaria. Oggi i ricorsi vanno presentati alle Corti di Giustizia Tributaria di primo grado (nuova denominazione delle ex Commissioni Tributarie Provinciali), entro i termini di legge. L’art. 19 del D.Lgs. 546/1992 elenca gli atti impugnabili davanti al giudice tributario: tra questi, oltre agli avvisi di accertamento, vi sono la cartella di pagamento, l’avviso di intimazione, il fermo di beni mobili registrati, l’iscrizione di ipoteca e in generale “ogni altro atto dell’Agente della Riscossione concernente la riscossione dei tributi” . Dunque, il giudice tributario copre non solo la fase di accertamento ma anche molti atti esecutivi. Bisogna tenere presente però che la giurisdizione tributaria non si estende alle controversie sull’esecuzione forzata in senso stretto: infatti, l’art. 2 del medesimo D.Lgs. 546 esclude dalla giurisdizione tributaria “le controversie riguardanti l’esecuzione forzata tributaria”, salvo quelle relative agli atti impugnabili ex art. 19 . Ciò significa che atti come il pignoramento, la messa all’asta di beni, la distribuzione del ricavato ecc., rientrano nella giurisdizione del Giudice Ordinario (Tribunale civile) secondo le norme del codice di procedura civile. In pratica, il giudice tributario può annullare una cartella o un fermo (con effetti sull’intera procedura), ma se la procedura esecutiva è già in corso (ad esempio un pignoramento iscritto, un immobile all’asta), per questioni relative a quella fase si dovrà agire in sede di opposizione esecutiva davanti al Tribunale. – Per i crediti non tributari affidati ad AER (ad esempio sanzioni amministrative, multe stradali, contributi previdenziali Inps per lavoratori autonomi, contributi Cassa Forense nel caso di avvocati, ecc.), la situazione è analoga: l’agente notifica cartelle che possono essere impugnate. In questi casi la giurisdizione varia in base alla natura del credito: – Contributi previdenziali (es. avvisi di addebito INPS, cartelle per contributi) vanno al Giudice del Lavoro. – Multe stradali e altre sanzioni amministrative a un Giudice di Pace o al Tribunale in base all’importo. – Comunque, se l’oggetto della contestazione attiene alla riscossione in sé (es. vizi di notifica cartella, prescrizione del credito), spesso il contribuente può scegliere di fare opposizione davanti al giudice ordinario.

Nel seguito, ci concentreremo sui tributi, dove la giurisdizione tributaria è prevalente, tenendo però conto che anche per i tributi vi sono situazioni in cui ci si deve rivolgere al giudice ordinario: – Opposizione all’esecuzione ex art. 615 c.p.c.: tipicamente usata per eccepire che il titolo esecutivo non esiste o è invalido (ad esempio, la cartella non è mai stata notificata, quindi il pignoramento è privo di titolo). Questa opposizione va al Tribunale del luogo di esecuzione e può essere proposta anche dopo iniziata l’esecuzione (entro i limiti temporali previsti). – Opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 c.p.c.: impugna vizi formali dell’atto esecutivo (es. un pignoramento viziato) entro 20 giorni dalla notifica dello stesso, davanti al giudice dell’esecuzione. – Queste opposizioni in sede civile per crediti tributari sono ammesse solo per questioni non deducibili in Commissione Tributaria. La Cassazione ha più volte statuito che se un atto rientra tra quelli impugnabili in sede tributaria, il contribuente deve usare quella strada e non può attendere la fase esecutiva per fare opposizione civile, se non per far valere eventi successivi (pagamenti sopravvenuti, prescrizione maturata dopo la cartella, vizi propri del pignoramento, ecc.) . Ad esempio, se un contribuente riceve una cartella e la ignora, non pagando né impugnandola nei 60 giorni, non potrà poi opporsi al pignoramento sostenendo motivi attinenti alla cartella (es. la cartella era nulla): quella eccezione è preclusa perché andava fatta valere con ricorso tributario nei termini . Potrà invece opporsi se la cartella non gli è mai stata notificata affatto (quindi il titolo non si è formato) o se il pignoramento presenta vizi propri (ad esempio, è stato eseguito su beni impignorabili, o oltre i limiti).

Chiarito il “foro competente”, vediamo i termini di impugnazione: – Davanti al giudice tributario, il termine generale per presentare ricorso contro un atto (cartella, intimazione, fermo, ecc.) è di 60 giorni dalla notifica dell’atto . Questo termine vale per quasi tutti gli atti elencati nell’art. 19 D.Lgs. 546/92. Alcune prassi menzionavano un termine di 20 giorni per l’intimazione, ma si trattava di un’indicazione prudenziale per agire prima che l’Agente iniziasse l’esecuzione (dato che l’intimazione dà solo 5 giorni per pagare) . In realtà, la giurisprudenza ha confermato che anche l’intimazione si impugna entro 60 giorni come gli altri atti, non esistendo una deroga di legge . Naturalmente, se il contribuente intende bloccare un pignoramento imminente, converrà agire molto celermente (chiedendo magari subito una sospensione al giudice), ma formalmente il ricorso può essere proposto nei 60 giorni. – Davanti al giudice ordinario (opposizioni esecutive): – L’opposizione agli atti esecutivi va fatta entro 20 giorni dall’atto (es. dalla notifica del pignoramento) ex art. 617 c.p.c. – L’opposizione all’esecuzione non ha un termine fisso se proposta prima che l’esecuzione inizi; se proposta dopo l’inizio, va fatta prima che sia esaurita la procedura (prima che il bene sia venduto, di regola). – Questi rimedi civili, come detto, riguardano profili particolari (es. eccepire la prescrizione sopravvenuta, oppure la nullità della notifica di un atto precedente scoperta tardivamente, etc.).

Riassumendo in uno schema semplificato:

Atto	Giudice competente	Termine per ricorso
Cartella di pagamento (tributi)	Corte Giustizia Tributaria (primo grado)	60 giorni dalla notifica
Avviso di intimazione	Corte Giustizia Tributaria	60 giorni dalla notifica (possibilmente prima dei 5 gg di scadenza)
Fermo amministrativo	Corte Giustizia Tributaria	60 giorni dalla notifica del preavviso/atto di fermo
Iscrizione di ipoteca	Corte Giustizia Tributaria	60 giorni dalla notifica dell’atto di iscrizione (o del preavviso, se si considera impugnabile quest’ultimo)
Rifiuto/decadenza rateazione	Corte Giustizia Tributaria (se tributi)	60 giorni dalla notifica del provvedimento di diniego
Pignoramento (es. presso terzi)	Tribunale civile (giudice dell’esecuzione)	20 giorni (opposizione atti esecutivi, art.617 cpc)
Eccezioni su inesistenza titolo (es. cartella mai notificata)	Tribunale civile (opposizione a esecuzione)	Prima o durante l’esecuzione; se dopo notifica pignoramento, tempestivamente (meglio entro inizio asta)

(Tabella 2: Giurisdizione e termini per l’impugnazione dei principali atti.)

È fondamentale rispettare questi termini: il mancato ricorso entro i termini comporta in genere la decadenza dal diritto di impugnare e la formazione del giudicato sull’atto. Ad esempio, se una cartella non viene impugnata entro 60 giorni, i vizi che poteva contenere non potranno più essere fatti valere successivamente (salvo i casi di inesistenza della notifica, come accennato, o di errore scusabile che consenta una rimessione in termini, evenienze rare). In pratica, la cartella diventa definitiva e l’unica cosa che il debitore potrà fare è pagarla o al più chiedere una dilazione. Allo stesso modo, se un fermo amministrativo viene ignorato e non impugnato, il contribuente ne subirà gli effetti (blocco del veicolo) e non potrà contestarlo in seguito, se non per motivi sopravvenuti (ad es. perché il debito si è prescritto negli anni successivi).

Motivi di impugnazione e difese tipiche del contribuente

Passiamo ora ad esaminare su quali basi un imprenditore o professionista può contestare gli atti della riscossione. I motivi di ricorso si dividono in: – Vizi formali/procedurali, attinenti alla legittimità dell’atto in sé (errori dell’Agente della Riscossione). – Vizi sostanziali, attinenti al merito del debito (motivi che riguardano l’ente impositore e la fondatezza della pretesa tributaria).

1. Vizi formali e procedurali degli atti della riscossione:
Questi sono spesso collegati al mancato rispetto delle regole viste nelle sezioni precedenti. Ecco alcuni tra i più frequenti: – Notifica irregolare o omessa: la notifica degli atti (cartella, preavvisi, ecc.) deve seguire regole precise. Se la cartella non è mai stata notificata al contribuente (o lo è stata in modo nullo, ad es. a un indirizzo sbagliato, o senza relata, etc.), l’atto non è valido e non può produrre effetti. Un classico esempio è il contribuente che scopre anni dopo, tramite un estratto di ruolo, di avere cartelle a suo carico mai ricevute: in tal caso potrà impugnarle (o impugnare l’estratto di ruolo come strumento conoscitivo) proprio per eccepire la mancata notifica . La Cassazione a Sezioni Unite nel 2022 (sent. n. 26283/2022) ha chiarito che l’estratto di ruolo in sé non è un atto impugnabile, ma il contribuente può impugnare la cartella sottostante (ancorché notificata in modo invalidante o per nulla) dimostrando un concreto interesse, ad esempio perché nel frattempo ha ricevuto un preavviso di fermo o altro atto pregiudizievole . In sostanza, la notifica nulla di una cartella non fa decorrere termini e il contribuente può far valere ciò appena ne ha conoscenza utile. Questo è forse il motivo di ricorso più incisivo: se si prova che l’Agente non ha mai notificato l’atto o lo ha fatto violando la legge, l’atto viene annullato e con esso il debito (salvo che il credito sia ancora iscrivibile a ruolo di nuovo correttamente). – Difetto di motivazione: come accennato, se la cartella o l’intimazione non indicano l’origine del debito o sono carenti dei dati essenziali (ad esempio riporta solo un importo generico senza riferimenti, impedendo di capire cosa si stia pagando), si può eccepire la nullità per violazione dell’art. 7 L.212/2000 e dell’art. 3 L.241/1990 . Ad esempio, Cass. n. 26053/2015 ha annullato cartelle prive dell’indicazione del responsabile del procedimento (vizio oggi superabile) e Cass. n. 3384/2020 ha stigmatizzato cartelle con motivazione criptica. Un altro caso: cartella per “omesso versamento IRPEF anno 20XX” senza specificare se da dichiarazione o accertamento – è viziata perché non fa capire se c’è un atto presupposto impugnabile. – Mancato invio di preavvisi obbligatori: se l’Agente ha iscritto un fermo senza notificare il preavviso 30gg, oppure un’ipoteca senza l’intimazione 30gg, il contribuente può chiederne l’annullamento per violazione di legge. Su questo la Cassazione è costante: un fermo oppure ipoteca emessi in difetto di contraddittorio endoprocedimentale (cioè senza preavviso) sono annullabili . Occorre però fare attenzione: se l’Agente produce in giudizio la prova che il preavviso era stato inviato (magari via PEC) ma il contribuente non l’ha visto, allora il motivo cade. Se invece effettivamente non esiste, l’atto cautelare salta. – Violazione di termini o procedure: un esempio è l’art. 50 DPR 602/73: se l’Agente avvia un pignoramento oltre l’anno dalla cartella senza aver notificato prima l’intimazione, l’esecuzione è contestabile. Oppure, se non rispetta il termine di 30 giorni dall’intimazione di ipoteca prima di iscriverla (mettiamo che iscriva dopo soli 10 giorni), l’ipoteca è nulla perché non ha atteso il termine concesso. Questi vizi, se provati, portano all’annullamento dell’atto successivo perché l’atto presupposto (preavviso/intimazione) mancava o era inefficace. – Cartella emessa oltre i termini di decadenza: la riscossione tramite ruolo deve avvenire entro certi termini di decadenza stabiliti per legge (che variano per tributo e per annualità). Se la cartella è stata notificata tardivamente (ad esempio, per IRPEF anno 2018 andava notificata entro il 31/12/2024, ma arriva nel 2025), il contribuente può far valere la decadenza e la cartella verrà annullata perché l’ente impositore ha perso il potere di riscossione coattiva . Le decadenze sono spesso oggetto di contenzioso tecnico (con sospensioni COVID, proroghe, ecc., da calcolare attentamente). – Importo del debito sotto le soglie di legge: la normativa prevede soglie minime per procedere con alcune azioni. Ad esempio, è vietato iscrivere ipoteca per debiti sotto €20.000 (art. 77 DPR 602/73) e disporre fermo per debiti sotto €1.000 (art. 86 DPR 602/73). Se l’Agente iscrive ipoteca per €10.000, ad esempio, l’atto è illegittimo e va rimosso . Anche il pignoramento dell’abitazione principale è vietato salvo debiti oltre €120.000 e altre condizioni (DL 69/2013): un’esecuzione che ignorasse tali limiti sarebbe opposibile. – Vizi nel ruolo: il ruolo è l’atto interno su cui si basa la cartella. In sede di ricorso il contribuente potrebbe sollevare vizi di invalidità del ruolo (ad es. mancata indicazione della data in cui è divenuto esecutivo, firma digitale mancante). Questi sono aspetti molto tecnici e spesso non facilmente verificabili dal contribuente, ma talvolta emergono da produzione documentale in giudizio. Un ruolo invalido rende invalida la cartella.

2. Motivi sostanziali (contestazione del merito del debito):
In molti casi il contribuente contesta non tanto la legittimità formale dell’atto di riscossione, quanto proprio il fatto di dover pagare quelle somme. Ciò in genere implica andare a monte, cioè contestare l’atto impositivo presupposto o comunque il fondamento del credito. Esempi: – Il tributo non era dovuto: ad esempio, la cartella deriva da un accertamento notificato e mai impugnato, ma il contribuente ritiene che quell’accertamento fosse sbagliato. Purtroppo, se l’accertamento è definitivo (non impugnato nei termini), non è più contestabile in sede di ricorso contro la cartella: è ormai coperto da “giudicato interno”. Il giudice tributario non può rimettere in discussione il merito del tributo se l’atto presupposto è definitivo . L’unica eccezione è il caso in cui l’accertamento non sia stato mai notificato: se il contribuente prova che non ha mai ricevuto l’accertamento e la cartella è il primo atto che lo informa del debito, allora può contestare il merito perché quell’accertamento non è mai divenuto definitivo in mancanza di notifica. Situazione tipica: “Mi è arrivata cartella per IRAP 2017, ma io non ho mai ricevuto l’avviso di accertamento IRAP 2017 a cui si riferisce”. In ricorso, chiederà l’annullamento della cartella perché manca la notifica dell’atto presupposto, e il giudice, se verifica ciò, annulla la cartella facendo cadere anche l’accertamento ex tunc. Questo può essere visto come un vizio procedurale, ma incide sul merito perché elimina proprio la base del credito. – Prescrizione del credito tributario: la prescrizione è l’estinzione del diritto per decorso del tempo. Nel tributario la questione è complessa perché i tributi erariali non hanno un termine di prescrizione univoco (spesso si applica la prescrizione decennale ex art. 2946 c.c. dopo la definitività, secondo la Cassazione, tranne per alcune eccezioni; i contributi hanno 5 anni, le sanzioni amministrative 5 anni, etc.). Un debitore può far valere che, tra la notifica della cartella e l’atto successivo, è trascorso un periodo superiore al termine di prescrizione del credito e quindi l’obbligo si è estinto. Ad esempio, se una cartella IRPEF 2010 fu notificata nel 2012 e poi l’Agente notifica un’intimazione nel 2023 (oltre 10 anni dopo, senza atti interruttivi in mezzo), il contribuente eccepisce la prescrizione e il giudice potrebbe annullare l’intimazione e dichiarare non più esigibile il credito . Attenzione: su prescrizione e decadenza c’è stata evoluzione, con la Cassazione che recentemente (SU nn. 23397-23399/2016) ha stabilito che, dopo la notifica della cartella, il credito tributario si prescrive secondo i termini ordinari (spesso 10 anni) salvo che una legge speciale preveda termini diversi. Ci sono però tributi locali con 5 anni. È un motivo sostanziale potente, perché va al cuore del diritto di credito: se prescritto, il giudice annulla il debito. – Sgravio o pagamento effettuato: può capitare che la cartella iscriva importi che nel frattempo l’ente creditore ha sgravato (annullato) o che il contribuente ha già pagato direttamente all’ente. Se si dispone di prove (ricevute di pagamento, provvedimento di sgravio) e l’Agente non ne ha tenuto conto, si può ricorrere chiedendo l’annullamento perché il debito è insussistente (art. 1 co.537 L.228/2012 include proprio il caso del pagamento anteriore al ruolo) . Spesso questi casi si risolvono anche in autotutela: fornendo le prove all’Agente, quest’ultimo sospende e chiede conferma all’ente creditore, che dispone lo sgravio. – Rateizzazione in corso: se il contribuente ha ottenuto una dilazione e sta pagando le rate regolarmente, AER non può procedere con fermi/pignoramenti. Se ciò avviene per errore, l’atto esecutivo è impugnabile. O anche, se viene iscritto fermo nonostante un’istanza di rateazione pendente (entro i 60 giorni dalla cartella il debitore può chiedere rata e in teoria evitare azioni). Andrà provato di aver presentato domanda di rate entro i termini. – Vizi propri dell’atto impositivo originario: raramente invocabili se quell’atto è definitivo. Ma se non lo è (ad esempio, se la cartella riguarda un omesso versamento da dichiarazione, dove non c’è accertamento precedente), il contribuente può contestare il merito (es: “non devo questa IRPEF perché la dichiarazione è errata per credito non considerato”). Oppure se la cartella contiene sanzioni tributarie, il contribuente può invocare cause di non punibilità, ecc. In generale però i ricorsi sulle cartelle vertono maggiormente su aspetti formali e su questioni come prescrizione/pagamento, più che su ripetere il merito dell’accertamento.

È utile sottolineare che molto spesso il punto di forza delle difese del debitore in fase di riscossione è proprio cercare vizi procedurali, dato che sul merito spesso i buoi sono scappati (la fase accertativa è chiusa). Ciò non toglie che in alcuni casi la riscossione porta a galla errori: ad esempio cartelle pazze per omesso versamento dove il contribuente può provare di aver versato; o casi di scambio di persona (cartella intestata al soggetto sbagliato); oppure duplicazioni.

Un caso pratico ricorrente: cartelle “mai ricevute” scoperte tramite estratto di ruolo. Come anticipato, il contribuente può recarsi in AER e ottenere l’estratto di ruolo con l’elenco dei suoi debiti a ruolo. Se compaiono cartelle vecchie mai notificate, per evitare fermi/ipoteche deve agire. Le Sezioni Unite 2022 hanno ristretto la possibilità di impugnare l’estratto di ruolo direttamente: ora si può farlo solo se c’è un interesse concreto e attuale, ad esempio se una di quelle cartelle non notificate viene utilizzata dall’Agente per fare un’intimazione o preavviso di fermo . In quel caso il ricorso sarà contro la cartella (ancorché conosciuta via estratto) e/o contro l’atto consequenziale, deducendo la mancata notifica. Se invece il contribuente trova cartelle non notificate ma l’Agente è fermo, non può impugnare in astratto (manca l’atto impugnabile): potrà eventualmente presentare istanza di sgravio in autotutela oppure attendere un atto dell’Agente (ma con il rischio di misure cautelari nel frattempo).

Sospensione della riscossione: strumenti cautelari e soluzioni amministrative

Affrontare un ricorso contro atti di riscossione spesso richiede tempi processuali non brevi. Nel frattempo, il contribuente potrebbe subire effetti pregiudizievoli (fermo dell’auto, pignoramento del conto, iscrizione ipotecaria, ecc.). Per questo la legge prevede la possibilità di chiedere la sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato: – In sede tributaria, l’art. 47 D.Lgs. 546/92 consente al contribuente ricorrente di presentare un’istanza di sospensione cautelare dell’atto impugnato, qualora dall’esecuzione di esso possa derivargli un danno grave e irreparabile. Ad esempio, se impugno una cartella da 200.000€ e l’Agente minaccia di farmi il fermo a tutti i mezzi aziendali o pignorare i conti, posso chiedere al giudice tributario di sospendere l’efficacia della cartella fino alla decisione di merito. Occorre dimostrare sia il fumus boni iuris (motivi del ricorso non pretestuosi, quindi una fondata possibilità di vittoria) sia il periculum in mora (il danno grave: ad es. il fermo dei camion bloccherebbe l’attività d’impresa) . La richiesta di sospensione viene decisa di solito in poche settimane dalla presentazione (a seconda del carico del giudice) e, se accolta, congela ogni azione esecutiva dell’Agente su quel debito. La sospensione può essere totale o parziale (ad esempio solo per la parte eccedente un certo importo). Se il giudice rigetta la sospensione, l’Agente può proseguire nelle azioni cautelari o esecutive, e il contribuente potrebbe eventualmente riproporre la richiesta in appello se del caso. – In sede civile (opposizioni), analogamente si può chiedere al giudice dell’esecuzione la sospensione della procedura esecutiva ex art. 624 c.p.c. o la sospensione dell’efficacia del titolo ex art. 615 c.p.c. (se si tratta di opposizione all’esecuzione). Anche qui servono i requisiti del fumus e del periculum. Ad esempio, se impugno un pignoramento per nullità della cartella, chiederò la sospensione dell’esecuzione in corso, evitando la vendita dei beni finché non si decide.

Accanto a queste sospensioni giudiziali, esiste una forma importante di sospensione amministrativa introdotta dal legislatore nel 2013: la cosiddetta “sospensione legale” o istanza di sospensione ex art. 1 commi 537-544 L. 228/2012 (Legge di stabilità 2013) . Questa procedura permette al contribuente che ritiene il debito non esigibile per ragioni evidenti di chiederne il congelamento immediato all’Agente della Riscossione, senza aspettare il giudice. Funziona così: – Entro 60 giorni (originariamente 90, ridotti a 60 dal 2015) dalla notifica della cartella (o del primo atto di riscossione utile, ad es. un’intimazione, o atto cautelare), il contribuente può inviare ad AER una dichiarazione (anche telematica) in cui dichiara e documenta che il debito in questione rientra in una delle condizioni previste dal comma 538 L.228/2012 . Tali condizioni includono: – Prescrizione o decadenza del credito già intervenuta prima del ruolo. – Provvedimento di sgravio emesso dall’ente creditore (quindi il debito è stato annullato alla fonte). – Sospensione amministrativa già concessa dall’ente creditore. – Sospensione giudiziale o sentenza favorevole al contribuente ottenuta in un giudizio di cui l’Agente della Riscossione non era parte (es. sentenza tributaria che annulla l’accertamento, ma Equitalia non ne era destinataria, quindi potrebbe aver comunque il ruolo: glielo si notifica così). – Pagamento effettuato prima del ruolo (hai già pagato all’ente, ma per qualche ragione risulta a ruolo lo stesso). – Qualsiasi altra causa di non esigibilità del credito (formula aperta, in cui rientrano situazioni come doppio pagamento, errore di persona, importo già compensato, etc.).

Presentata questa istanza con la relativa documentazione probatoria, l’Agente della Riscossione deve sospendere immediatamente ogni attività di recupero su quelle somme . Ciò significa che, a semplice istanza del contribuente corredata da documenti, AER mette “in stand-by” la cartella senza bisogno di decreto del giudice.
L’Agente gira poi la pratica all’ente creditore competente entro 10 giorni . Sarà l’ente (Agenzia Entrate, Comune, INPS, ecc.) a dover verificare se effettivamente il debitore ha ragione. L’ente deve rispondere entro 60 giorni all’Agente, e la risposta viene inoltrata anche al contribuente . Nella risposta l’ente potrà:
Confermare che il debitore ha ragione (documenti fondati) e quindi inviare all’Agente provvedimento di sgravio: in tal caso la partita è annullata definitivamente.
Oppure comunicare che, a suo avviso, la documentazione è inidonea e la pretesa rimane: in tal caso AER potrà riprendere la riscossione dal punto dov’era (dovrà informare il debitore e poi, trascorso un po’ di tempo, potrà procedere).
Se l’ente creditore non risponde affatto entro 220 giorni dalla presentazione dell’istanza, scatta un meccanismo a tutela del contribuente: le partite debitorie oggetto della dichiarazione del contribuente sono annullate di diritto per silenzio-assenso . Cioè, passato questo termine (circa 7 mesi) senza che l’ente abbia né confermato né sgravato, la legge fa come se il debito non fosse esigibile: AER discarica il ruolo e il debito viene cancellato dalle scritture dell’ente creditore. È una forma di tutela forte che il legislatore ha voluto per costringere gli enti a controllare in tempi certi e non lasciare il contribuente in un limbo.

Questa sospensione legale (anche detta “sospensione per verifiche”) è uno strumento fondamentale per gli imprenditori e professionisti, perché consente di ottenere rapidamente il blocco di procedure esecutive senza dover attendere l’esito di un ricorso, quando vi sono ragioni oggettive e documentali. Ad esempio, un contribuente che ha già pagato l’imposta ma riceve ugualmente la cartella può presentare copia dei versamenti e in pochi giorni AER sospenderà tutto, evitando di dover subito fare ricorso tributario (che potrà sempre fare in via cautelativa, ma intanto è protetto).

Va detto che con l’art. 153 D.L. 34/2020 (Decreto Rilancio) è stata introdotta la possibilità di trasmettere queste istanze direttamente online tramite area riservata sul sito AER, facilitando l’accesso a tale tutela.

Inoltre, al di fuori di queste ipotesi normate, AER può sospendere in autotutela su richiesta motivata del debitore, ad esempio se c’è un ricorso pendente con sospensiva ottenuta sull’atto presupposto, o se emergono cause di sgravio. L’ente creditore stesso può disporre la sospensione amministrativa comunicandola ad AER (ad esempio, se il contribuente fa ricorso in Commissione contro un accertamento e ottiene la sospensiva dal giudice tributario, l’Agenzia Entrate avvisa AER di non procedere oltre il 1/3 eventualmente riscosso). La coordinazione tra accertamento e riscossione è migliorata negli anni: oggi vige la regola che se fai ricorso tributario e paghi almeno 1/3 del dovuto, la riscossione del residuo è automaticamente sospesa fino alla sentenza di primo grado (art. 15 D.Lgs. 546/92 come modificato). E se vinci in primo grado, la riscossione rimane sospesa sino all’appello. Quindi spesso, se un imprenditore ha impugnato l’accertamento originario e la causa è pendente, AER non può riscuotere oltre certe misure; se tentasse ugualmente, quell’atto sarebbe opponibile perché il credito è ancora sub iudice.

Riassumendo, il contribuente ha diversi “scudi” per congelare la riscossione: – La sospensione automatica per legge in caso di ricorso sul merito (fino a 1/3 dell’importo durante il primo grado). – La sospensione legale su istanza ex L.228/2012 per errori macroscopici (prescrizione, pagamento, ecc.), con possibile annullamento automatico in mancanza di riscontro. – La sospensione giudiziale cautelare ottenuta con ricorso o opposizione se c’è urgenza e fondatezza. – La rateazione: non è propriamente una sospensione, ma se concessa impedisce nuove azioni esecutive a patto di pagare le rate. Approfondiamo questo punto a parte.

Rateizzazione e definizioni agevolate: alternative alla contesa

Un imprenditore o professionista con debiti fiscali può anche percorrere la strada, più conciliativa, della rateizzazione. La rateazione non discute l’esistenza del debito ma consente di dilazionarne il pagamento ed è un diritto per il contribuente in presenza di determinati requisiti: – Per debiti fino a €120.000, AER concede rate fino a 72 mesi (6 anni) con semplice istanza motivata sul temporaneo disagio finanziario (anche autocertificato per importi modesti). – Oltre €120.000 occorre documentare la situazione economica (per le società, indice di liquidità <1 ecc.) per ottenere piani ordinari. – Esistono piani straordinari fino a 120 rate (10 anni) in casi di comprovata grave difficoltà e solvibilità a lungo termine. – Una volta accolta la dilazione, il debitore paga la prima rata e da lì decadono eventuali provvedimenti di fermo amministrativo (AER li revoca appena avvisata del pagamento) e si sospendono le esecuzioni, purché si rispettino le rate. Anche eventuali ipoteche esattoriali possono essere revocate a pagamento avvenuto (ma di solito restano a garanzia finché tutte le rate non sono saldate).

Dunque la rateazione è spesso uno strumento pratico per “disinnescare” il pericolo immediato di esecuzione, evitando magari un contenzioso. Non a caso, molti imprenditori scelgono di rateizzare e poi valutare se impugnare: a volte si rateizza la parte certa e si litiga su quella dubbia. Attenzione però: se presenti domanda di rateazione dopo aver fatto ricorso contro la cartella, questo può talora essere letto come riconoscimento del debito vanificando il ricorso. La Cassazione comunque distingue: chiedere la dilazione è un atto dovuto per evitare il fallimento aziendale, non implica automatica rinuncia al ricorso, specie se riserva espressamente la decisione del giudice.

Accenniamo infine alle definizioni agevolate (rottamazioni, stralci) perché rientrano nelle possibili vie di “uscita” dal debito: – Lo Stralcio dei micro-debiti: il legislatore in vari provvedimenti ha disposto l’annullamento automatico dei carichi di importo ridotto in determinate condizioni. Ad esempio, il recente Decreto Sostegni (D.L. 41/2021) e successive modifiche hanno previsto l’annullamento dei ruoli fino a €5.000 relativi agli anni fino al 2010 (per contribuenti sotto una certa soglia di reddito) . Successivamente, la Legge di Bilancio 2023 (L. 197/2022) ha previsto l’annullamento dei debiti fino a €1.000 affidati dal 2000 al 2015, da effettuarsi entro il 31 marzo 2023 (poi prorogato al 30 aprile 2023) . Queste misure, se applicabili, fanno sì che molte cartelle vengano eliminate d’ufficio; il debitore deve solo verificare se rientra e attendere. Sono strumenti di clemenza legislativa. – La “rottamazione” delle cartelle: sono sanatorie in cui il contribuente paga il debito principale (a volte con interessi ridotti) ed evita sanzioni e aggi. Ci sono state rottamazioni nel 2016-2017 (definizione agevolata D.L.193/2016), nel 2018 (saldo e stralcio) e l’ultima in corso nel 2023 (c.d. “Rottamazione-quater” dalla L.197/2022). Se l’imprenditore aderisce e paga secondo le scadenze concordate, i carichi si estinguono agevolmente. Durante la pendenza dell’istanza e del pagamento rateale l’Agenzia non procede con azioni esecutive. – Queste possibilità extraprocessuali devono essere valutate come parte della strategia difensiva: a volte è più conveniente aderire a una definizione e chiudere la partita pagando meno, piuttosto che intraprendere cause lunghe e dall’esito incerto. Ovviamente ciò vale se si riconosce il debito come dovuto; se si ritiene di non dover pagare nulla, allora si perseguirà il ricorso.

Alla luce di tutto quanto sopra, si delinea il punto di vista del debitore informato: egli dovrà usare il contraddittorio dove c’è (ad esempio sfruttare i preavvisi per negoziare), e supplire dove manca ricorrendo al giudice o ad altri istituti, con l’assistenza di un consulente. Nel prossimo paragrafo, presentiamo alcune domande e risposte frequenti sul tema, per fissare i concetti chiave in forma semplificata. Seguiranno poi delle simulazioni pratiche (casi esemplificativi) e infine l’elenco delle fonti normative e giurisprudenziali citate.

Domande frequenti (FAQ) sul contraddittorio nella riscossione coattiva

D: Che cos’è, in parole semplici, il “diritto al contraddittorio” nella riscossione coattiva?
R: È il diritto del contribuente di essere interpellato o avvisato prima che il Fisco compia atti esecutivi o cautelari sul suo patrimonio. In pratica significa che, prima di misure come il fermo auto o l’ipoteca, il contribuente ha diritto a una comunicazione preventiva e, in teoria, alla possibilità di far valere le proprie ragioni. Tuttavia, come abbiamo visto, il nostro ordinamento non impone un vero dialogo formale su ogni atto di riscossione – per molti atti è sufficiente la notifica stessa (es. la cartella) o un preavviso breve (es. 30 giorni prima del fermo) . Possiamo dire che nella riscossione il contraddittorio si concretizza soprattutto in questi preavvisi obbligatori, più che in una fase dialettica strutturata. Resta comunque la possibilità del contraddittorio “differito” davanti al giudice: se l’Agente non ascolta prima, ascolterà il giudice poi, su ricorso del contribuente.

D: L’Agente della Riscossione deve sempre sentire il contribuente prima di procedere con misure come fermi o pignoramenti?
R: No, non sempre. L’Agente deve per legge inviare un preavviso scritto prima di iscrivere un fermo amministrativo o un’ipoteca (tipicamente dandoti 30 giorni per pagare) . Anche prima di un pignoramento, se è passato oltre un anno dalla cartella, deve inviarti un’intimazione di pagamento (un ultimatum) . Ma non c’è obbligo di convocarti a un contraddittorio orale o di esaminare memorie come avviene, ad esempio, prima di un avviso di accertamento (dove spesso c’è un confronto). In sostanza, ti devono avvisare, sì, ma non necessariamente ascoltare in senso tecnico. Tu comunque puoi reagire a questi avvisi: ad esempio puoi inviare documenti che provano che hai ragione (pagamento effettuato, rateazione in corso, ecc.) e sperare che l’Agente sospenda; oppure puoi presentare ricorso al giudice se l’atto viene comunque emanato. Quindi il tuo punto di vista può emergere dopo, più che prima.

D: Ho ricevuto un preavviso di fermo per una cartella che sto contestando: posso farmi sentire in questa fase?
R: Il preavviso di fermo è più un ultimatum che un invito al dialogo. Ciò detto, nulla vieta di contattare subito AER (o l’ente creditore) appena ricevi il preavviso. Puoi: – Presentare un’istanza di sospensione legale se rientri nei casi (esibendo la ricevuta che hai già pagato, o la sentenza che ti dà ragione su quel tributo) . – Chiedere una rateazione immediata del debito: se te la concedono e paghi la prima rata, il fermo non verrà iscritto. – Oppure inviare all’Agente una memoria spiegando che la cartella è errata e l’hai impugnata (allegando copia del ricorso e magari dell’istanza di sospensione in Commissione). In alcuni casi l’Agente potrebbe attendere l’esito della tua contestazione (soprattutto se hai già una sospensiva del giudice tributario), in altri casi procederà comunque. Formalmente, per impedire il fermo dovresti ottenere una sospensione giudiziale o pagare/razzionalizzare. Purtroppo il preavviso di fermo non obbliga l’Agente a risponderti: se non fai nulla entro 30 giorni, scaduto il termine il fermo è iscrivibile. Quindi se vuoi “farti sentire”, devi agire velocemente in una di queste modalità.

D: L’Agenzia Entrate-Riscossione può pignorare il mio conto senza dirmi nulla prima?
R: Sì, può farlo. Se è passato meno di un anno dalla notifica della cartella (o dell’accertamento esecutivo) e tu non hai pagato né impugnato, l’Agente può procedere direttamente al pignoramento presso terzi, ad esempio sul tuo conto corrente, senza ulteriori avvisi . Ti accorgerai del pignoramento quando la banca ti comunicherà il blocco o quando ti verrà notificato l’atto di pignoramento già eseguito. L’unico caso in cui deve avvisarti prima è se è trascorso oltre un anno: allora deve mandarti l’intimazione 5 giorni (che è comunque un preavviso brevissimo) . Tieni presente che, a differenza del fermo o dell’ipoteca, per il pignoramento non c’è un preavviso lungo: l’intimazione concede solo 5 giorni. Quindi sì, è assolutamente possibile subire un pignoramento “a sorpresa” dopo la cartella, se è passato un po’ di tempo e non hai risolto il debito. Per questo è importante non ignorare le cartelle: dopo 60 giorni sei esposto all’azione esecutiva.

D: Posso impugnare un atto della riscossione perché non mi hanno concesso il contraddittorio preventivo?
R: Dipende dal tipo di tributo e di atto, ma nella pratica raramente conviene basarsi solo su questo motivo. Se parliamo di una cartella esattoriale per IRPEF o altro tributo nazionale, la legge (oggi art. 6-bis c.2 Statuto) dice chiaramente che la cartella è esclusa dal contraddittorio . Quindi non potrai lamentare la mancanza di un preavviso prima della cartella: il giudice respingerà la doglianza. Se parliamo di un atto come l’ipoteca, qui invece la mancanza del preavviso di 30 giorni è un motivo valido di ricorso, confermato dalla Cassazione . Anche per un fermo amministrativo senza preavviso potresti farlo annullare. In generale, i giudici ormai si aspettano che tu dimostri anche il pregiudizio: ad esempio, se eccepisci mancato contraddittorio su un atto IVA, devi spiegare cosa avresti potuto far presente. Se non hai nulla di sostanzioso da opporre, la mancanza di contraddittorio di per sé non ti farà vincere . In sintesi: usa il difetto di contraddittorio come uno dei motivi, ma sempre insieme ad altri (vizi di notifica, prescrizione, ecc.) e preparati a superare la prova di resistenza mostrando che quell’ascolto mancato ti ha danneggiato concretamente .

D: Come posso difendermi se scopro di avere una cartella esattoriale di anni fa che non mi è mai stata notificata?
R: In questo caso hai una forte tutela: se riesci a provare che non c’è stata notifica, la cartella è come se non fosse mai esistita per te. Di solito si scoprono cartelle pregresse tramite un estratto di ruolo ottenuto all’Agenzia Riscossione o magari perché arriva un preavviso di ipoteca su una cartella mai ricevuta. La strategia è: 1. Impugna davanti al giudice tributario la cartella “fantasma” non notificata (puoi farlo non appena ne vieni a conoscenza e se c’è un atto recente collegato, tipo un intimazione o un preavviso – altrimenti aspetta di avere un atto da impugnare) . 2. Nel ricorso, chiedi l’annullamento della cartella per difetto di notifica e di conseguenza di tutti gli atti successivi. L’onere poi passa all’Agente di provare che invece te la notificò regolarmente (mostrando la relazione di notifica). Se non lo prova, il giudice ti darà ragione e il debito cadrà. 3. Nel frattempo, puoi presentare anche un’istanza di sospensione legale a AER, allegando ad esempio un tuo certificato di residenza storico che mostra che all’epoca eri altrove rispetto all’indirizzo di notifica (se hai questo tipo di evidenza): AER potrebbe sospendere in via amministrativa. È importante farsi assistere in questi casi, perché la notifica può risultare in atti depositati (per esempio, se fecero una notifica per compiuta giacenza postale e tu non ne hai saputo nulla). Ma sappi che la legge è dalla tua parte: nessuna pretesa tributaria può eseguirsi se l’atto non ti è stato notificato regolarmente; il contraddittorio, in questo senso, è elementare – devi almeno aver ricevuto la cartella per poterti difendere .

D: In caso di cartelle pazze o di errore evidente, è necessario ricorrere in Commissione Tributaria?
R: Non subito. Per errori evidenti (la cosiddetta “cartella pazza” – esempio: ti chiedono 100.000€ per un anno in cui avevi chiuso l’attività, o un importo già pagato) la prima cosa da fare è usare le procedure amministrative di autotutela: – Presenta una dichiarazione di sospensione legale ex L.228/2012 all’Agente Riscossione, allegando la prova dell’errore . Questo congela il tutto. – Contatta anche l’ente impositore (Agenzia Entrate, INPS, Comune…) chiedendo l’annullamento in autotutela dell’atto presupposto. Spesso questi passi risolvono: l’ente riconosce l’errore e manda lo sgravio. Se entro qualche mese non si risolve, a quel punto prepara un ricorso al giudice tributario (o competente) per farti annullare la cartella. Ricorda che hai 60 giorni: se stai dialogando con l’ufficio e il termine rischia di scadere, per sicurezza presenta comunque il ricorso (poi semmai lo ritiri se l’ente annulla). In molti casi di cartella pazza, Equitalia/AER stessa inviava avvisi di sospensione senza farvi pagare, ma mai fidarsi troppo: meglio attivarsi formalmente. Dunque: autotutela immediata, ma tenendo d’occhio i termini per il ricorso.

Esempi pratici e casi di studio

Vediamo ora, in concreto, come potrebbero svolgersi alcune situazioni tipiche (simulazioni pratiche), per capire l’applicazione dei principi spiegati sin qui dal punto di vista del debitore.

Caso 1: Cartella di pagamento non impugnata nei 60 giorni e misure cautelari
Mario, titolare di partita IVA, riceve una cartella di pagamento per IVA non versata (anno 2020) di €50.000. È convinto che l’importo sia dovuto e, avendo problemi di liquidità, non paga né impugna la cartella entro i 60 giorni. Dopo 8 mesi, Mario si vede recapitare un “Preavviso di Fermo Amministrativo” per quella cartella, riguardante il suo furgone aziendale.

Analisi: Mario ha perso il termine per impugnare la cartella, quindi quel debito è ormai definitivo. L’Agente della Riscossione, trascorso diverso tempo senza incassi, attiva una misura cautelare (il fermo). Per legge il fermo va preavvisato con 30 giorni di anticipo , e ciò è avvenuto. Mario ora non può contestare la cartella in sé (troppo tardi) né il fermo per “mancato contraddittorio” (il preavviso gliel’hanno dato). Cosa può fare?
Ha diritto a chiedere una rateizzazione sul debito residuo: se la ottiene e versa la prima rata, l’iscrizione del fermo verrà sospesa ed evitata. Questa è una soluzione pratica.
Se la cartella presenta qualche vizio formale (es. notifica non corretta, ma Mario se n’è accorto solo ora), potrebbe tentare un ricorso tardivo sostenendo che la notifica era nulla. Ma deve avere prove solide (ad esempio, cartella notificata a indirizzo sbagliato). In assenza di ciò, la strada giudiziale è preclusa.
Mario potrebbe anche semplicemente pagare la cartella per intero entro i 30 giorni: in tal caso il fermo non sarà iscritto affatto.
Se non fa nulla, trascorsi i 30 giorni AER iscriverà il fermo sul furgone. Mario a quel punto non potrà usare il veicolo legalmente finché non paga almeno il dovuto (o rate). Il fermo è comunque impugnabile entro 60 giorni dalla sua comunicazione, ma l’unico motivo valido sarebbe un vizio (es. mancato preavviso, che qui non c’è).
Esito: Mario sceglie di presentare domanda di rateazione a 72 rate. L’Agente gliela concede (valutato il calo di fatturato, ecc.). Pagata la prima rata, Mario invia la ricevuta ad AER; il fermo non viene iscritto e il preavviso decade. Mario evita il blocco del furgone e diluisce il debito, rinunciando di fatto a contestarlo (perché sostanzialmente riconosciuto).

Caso 2: Iscrizione di ipoteca senza comunicazione preventiva
La società Alfa Srl scopre da una visura catastale che Agenzia Entrate-Riscossione ha iscritto ipoteca su un immobile di sua proprietà, a garanzia di diverse cartelle per tributi locali che sommano €30.000. La società non ha mai ricevuto un avviso specifico di questa ipoteca, anche se sapeva delle cartelle (che però riteneva prescritte).

Analisi: Qui c’è un probabile vizio: per importi sopra €20.000 l’ipoteca esattoriale è ammessa, ma solo dopo notifica di un’intimazione di pagamento con 30 giorni di preavviso . La società afferma di non aver ricevuto tale intimazione. Può quindi impugnare l’iscrizione ipotecaria in Commissione Tributaria entro 60 giorni da quando ne ha avuto conoscenza (la giurisprudenza ammette come dies a quo la conoscenza effettiva se l’atto non è stato notificato regolarmente). I motivi saranno:
Mancata notifica del preavviso ex art.77 c.2-bis DPR 602/73, quindi violazione del contraddittorio e nullità dell’ipoteca .
Eventualmente, prescrizione delle cartelle sottostanti (se sono molto vecchie).
Anche l’omessa notifica delle cartelle stesse, se qualcuna risulta non notificata.
Esito: La Commissione accerterà tramite la produzione dell’Agente se l’intimazione 30gg fu notificata. Se non c’è prova, sulla scorta della SU 19667/2014 e normativa vigente annullerà l’ipoteca . La tutela tipica è dichiarare l’ipoteca illegittima e ordinarne la cancellazione. La società potrebbe così liberare l’immobile dal vincolo. Resteranno però dovute le cartelle sottostanti (che vanno contestate separatamente se possibile). Se invece emergesse che AER aveva inviato l’intimazione via PEC e la società l’ha ignorata, l’ipoteca verrebbe convalidata (purché debito > €20.000 e rispettate altre formalità). In tal caso la società potrebbe solo tentare di saldare o rottamare il debito per ottenere la cancellazione dell’ipoteca (che AER è tenuta a fare entro 30 gg dal pagamento integrale).

Caso 3: Cartella mai notificata e fermo auto eseguito
Luigi riceve un fermo amministrativo già iscritto sul proprio motociclo. Andando a fondo, scopre che il fermo riguarda una cartella per IRAP 2015 di €3.000. Luigi però afferma di non aver mai visto quella cartella. L’Agente ha notificato un preavviso di fermo mesi prima, ma ad un indirizzo vecchio di Luigi, quindi Luigi non lo ha letto e si è arrivati all’iscrizione effettiva.

Analisi: Abbiamo più problemi: (a) la cartella IRAP 2015 potrebbe essere prescritta (7 anni dopo, se non atti in mezzo, l’IRAP segue prescrizione 5 anni? In realtà dopo notifica cartella decennale, ma se non fu notificata allora nulla è decorso), (b) la cartella forse non fu notificata affatto o fu notificata a vecchio indirizzo, (c) il preavviso di fermo è stato inviato allo stesso indirizzo vecchio. Luigi può agire così:
Presentare ricorso alla Corte Tributaria contro il fermo (e la cartella sottostante), motivando: mancata notifica cartella; nullità del preavviso di fermo (notificato a indirizzo errato, quindi inesistente contraddittorio); prescrizione del credito; chiedendo quindi l’annullamento sia del fermo che della cartella .
Contestualmente chiedere sospensione cautelare per poter circolare col motociclo.
Possibilmente, allegare una visura anagrafica che attesti che all’epoca l’indirizzo di notifica non era quello giusto, per convincere il giudice sul fumus.
Esito: Se il giudice accerta che la cartella non fu mai notificata validamente, dichiarerà nulla la cartella e conseguentemente il fermo decade (venendo meno il debito, il fermo, che è accessorio, è illegittimo). Luigi potrà chiedere all’ACI la cancellazione del fermo con la sentenza. In più, se la cartella era l’unico atto per IRAP 2015, quel debito non è più riscuotibile (ormai decaduto). Luigi risolve così la questione. Se invece risultasse che la cartella fu notificata regolarmente (e Luigi non la ricorda) e il fermo pure al suo vecchio indirizzo ma ancora valido come domicilio fiscale, Luigi perderebbe il ricorso e dovrebbe pagare per togliere il fermo, magari chiedendo comunque una rateazione se serve.

Caso 4: Rateizzazione non concessa e azione esecutiva
Un contribuente, Anna, riceve una cartella di €80.000. Chiede una rateazione all’Agenzia Entrate-Riscossione adducendo difficoltà economica. AER però rigetta l’istanza perché Anna non ha fornito tutta la documentazione o perché risulta morosa su un precedente piano. Poco dopo, AER notifica un atto di pignoramento immobiliare (su una proprietà di Anna) senza altri preavvisi, essendo passati più di 60 giorni.

Analisi: Anna si trova in esecuzione immobiliare. Potrebbe opporsi in sede civile sostenendo che mancava la notifica dell’intimazione art.50 se è trascorso oltre un anno dalla cartella – verifichiamo i tempi: “poco dopo” i 60 giorni, quindi meno di un anno, quindi niente intimazione dovuta, AER era nei termini. Formalmente, AER ha agito legittimamente: scaduti i termini, rigettata la rateazione, ha il via libera. Anna può:
Presentare ricorso in Commissione Tributaria contro la cartella, se non l’aveva fatto, ma ormai sono passati oltre 60 giorni quindi è decaduta dal ricorso tributario.
Tentare un’opposizione all’esecuzione ex art.615 cpc eccependo, ad esempio, che il debito è in parte infondato (ma avendolo accettato con la domanda di rate, è dura) o che è decaduta dal rateo ingiustamente. Tuttavia, i motivi qui sembrano deboli.
Più concretamente, Anna dovrebbe cercare un accordo last minute: magari contattare AER per un nuovo piano (forse con garanzia) o saldare almeno una parte per bloccare la vendita.
Esito: Questo caso evidenzia che se salti il contraddittorio “amministrativo” (ovvero se non impugni né paghi, e poi neanche la rateizzazione va a buon fine), lo spazio di difesa residuo è minimo. Anna potrebbe al più chiedere al giudice dell’esecuzione una sospensione adducendo gravi motivi (es. l’immobile pignorato è la sua prima casa, che però per AER non è impignorabile se non è l’unico immobile? Nel caso di Equitalia, la prima casa non ipotecabile ma pignorabile con ok giudice in teoria). Difficile. Questo esempio serve a mostrare che la difesa va attuata prima: contraddittorio va colto quando possibile (impugnazione entro termini o accordo rateazione con tutti i crismi). Dopo, il margine si assottiglia.

Caso 5: Contraddittorio “attivo” in sede di accertamento per evitare problemi in riscossione
La società Beta riceve un avviso di accertamento (IVA e IRES) di importo elevato. Partecipa al contraddittorio con l’Agenzia delle Entrate prima dell’emissione (come da nuovo art. 6-bis Statuto) e riesce a far ridurre l’ammontare dovuto perché segnala errori di calcolo. Accetta poi con acquiescenza il dovuto residuo. Successivamente, paga nei termini evitando l’iscrizione a ruolo.

Analisi: Qui vediamo un esempio virtuoso: Beta ha sfruttato il contraddittorio pre-accertamento (obbligatorio dal 2024) presentando elementi utili . L’Ufficio ha recepito in parte, l’avviso finale è più basso e Beta paga. Quindi non ci sarà fase di riscossione coattiva. Il contraddittorio tempestivo ha prevenuto il contenzioso e la riscossione forzata. Questo evidenzia che, per un imprenditore, investire nella difesa già in fase di accertamento (magari con l’ausilio di un tributarista) è fondamentale: se aspetti la cartella, sei già nella “fase patologica”. Prevenire è meglio che curare. Beta ha evitato fermi, ipoteche, e il suo rapporto con il Fisco si è risolto con un pagamento concordato.

Questi casi dimostrano varie situazioni reali: la mancata reazione porta a scenario peggiorativo (Caso 1 e 4), l’errore dell’Agente offre spunti di difesa (Caso 2 e 3), il contraddittorio ben giocato in anticipo evita guai (Caso 5). Il lettore, a questo punto, avrà compreso che la materia è complessa ma governabile con conoscenza delle regole. Nessun atto esattoriale è insuperabile: esistono termini e procedure per opporsi, e doveri dell’Amministrazione (notifiche, preavvisi) che se violati danno luogo a nullità. Naturalmente ogni caso concreto va valutato con un professionista, poiché i dettagli (date, firme, documenti) possono fare la differenza tra vincere o soccombere.

Conclusioni

Il diritto al contraddittorio nella riscossione coattiva, pur non essendo onnipresente, rimane una tutela di civiltà giuridica che può fare la differenza per imprenditori, professionisti e contribuenti in genere. Abbiamo visto come la sua applicazione pratica sia stata ridimensionata dalle norme e dalle sentenze più recenti: oggi, gran parte degli atti esattoriali vengono emessi senza un contraddittorio formale obbligatorio . Ciò non significa che il contribuente sia privo di difese. Al contrario, occorre essere proattivi: – Conoscere i propri diritti di essere preavvisato in certe situazioni (fermo, ipoteca) e pretendere che tali preavvisi siano rispettati . – Non esitare a far valere, in sede giudiziale, i vizi di un atto qualora l’Amministrazione non abbia rispettato le regole del gioco (notifica, termini, ecc.), che in fondo sono esse stesse espressione di un contraddittorio minimo (ti notifica = ti dà chance di reagire) . – Approfittare delle finestre di interlocuzione (contraddittorio prima dell’accertamento, istanze di autotutela, sospensione legale) per evitare di arrivare allo scontro in fase di riscossione, dove le posizioni sono più rigide e i margini ridotti. – In caso di contenzioso, impostare ricorsi ben articolati che contestino sia i profili procedurali (per tenere aperta ogni porta) sia, quando possibile, il merito sostanziale. E se si eccepisce la mancanza di contraddittorio, ricordarsi di evidenziare il pregiudizio concreto subito, per convincere il giudice dell’utilità mancata di quel confronto .

Per imprenditori e Partite IVA, una gestione accorta del rapporto con il Fisco è parte integrante del fare impresa. Ignorare una cartella esattoriale sperando che scompaia è una strategia destinata a fallire; meglio affrontare il problema, magari con l’aiuto di consulenti specializzati, valutando opzioni come la rateazione o le definizioni agevolate per evitare l’aggravio di misure esecutive e interessi. Questa guida ha inteso fornire gli strumenti per comprendere la logica del contraddittorio e della riscossione, ma ogni caso è unico e richiede l’applicazione mirata delle norme e della giurisprudenza aggiornata.

In conclusione, il punto di vista del debitore deve essere attivo e informato: conoscere i propri diritti (e doveri) consente di non subire passivamente la riscossione, ma di governarla, nei limiti del possibile, a proprio vantaggio o quantomeno limitando i danni. Il diritto al contraddittorio, pur ridotto nella fase esattoriale, “rimane un baluardo fondamentale per il contribuente” – se non altro come principio ispiratore di tutte quelle piccole e grandi garanzie procedurali che, nel loro insieme, disegnano un sistema in cui anche lo Stato-creditore deve rispettare regole e tempi. Spetta al contribuente (e ai suoi difensori) farle valere al momento giusto.

Fonti (Normativa e Giurisprudenza)

Statuto dei Diritti del Contribuente – Legge 27 luglio 2000, n. 212, art. 6-bis (introdotto da D.Lgs. 30 dicembre 2023 n. 219) – Principio del contraddittorio preventivo (in vigore dal 18/01/2024) .
D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 – Disposizioni sulla riscossione delle imposte: artt. 25 (Cartella di pagamento), 26 (Notifica della cartella), 50 (Intimazione ad adempiere dopo un anno) , 77 (Ipoteca esattoriale, comma 2-bis obbligo preavviso) , 86 (Fermo amministrativo, comma 2 obbligo preavviso).
Legge 7 agosto 1990, n. 241 – Nuove norme sul procedimento amministrativo: artt. 7 e 21-octies (obbligo di comunicazione avvio del procedimento e annullabilità atti adottati in violazione del contraddittorio) .
Legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Legge di Stabilità 2013), art. 1 commi 537-544 – Sospensione immediata della riscossione su istanza del debitore e annullamento di diritto dopo 220 giorni in caso di mancata risposta dell’ente creditore .
Cassazione Civile, Sezioni Unite, sent. n. 18184/2013 – Nullità dell’avviso di accertamento emesso prima dei 60 giorni dal PVC (riconoscimento del contraddittorio endoprocedimentale come principio generale) .
Cassazione Civile, Sezioni Unite, sent. n. 19667/2014 – Natura cautelare dell’ipoteca esattoriale; obbligo di comunicazione preventiva al contribuente prima di iscrivere ipoteca (contraddittorio endoprocedimentale anche in riscossione) .
Cassazione Civile, Sezioni Unite, sent. n. 24823/2015 – Principio generale sul contraddittorio: differenziazione tra tributi “armonizzati” (contraddittorio obbligatorio, ma con prova di resistenza) e “non armonizzati” (contraddittorio solo se previsto da legge) .
Corte di Giustizia UE, sent. 3 luglio 2014 (Cause riunite C-129/13 e C-130/13, Kamino) – Violazione del diritto di essere ascoltati: comporta annullamento dell’atto solo se, in mancanza, l’esito del procedimento avrebbe potuto essere diverso (concetto di “prova di resistenza”) .
Cassazione Civile, Sezioni Unite, sent. n. 26283/2022 – Impugnabilità delle cartelle conosciute tramite estratto di ruolo: ammessa solo in presenza di interesse concreto (ad es. atto pregiudizievole basato su esse); esclusa impugnazione dell’estratto in sé .
Cassazione Civile, Sezioni Unite, sent. n. 21271/2025 – Contraddittorio preventivo: onere del contribuente di indicare gli elementi di fatto che avrebbe potuto far valere (la prova di resistenza riguarda fatti e non mere questioni giuridiche) .
Cassazione Civile, Sezioni Unite, sent. n. 31908/2025 – Riscossione coattiva mediante ruolo e art. 6 CEDU: confermata compatibilità delle norme sulla riscossione con il diritto al giusto processo, attesa la possibilità di ricorso giurisdizionale per il contribuente .
Decreto MEF 30 aprile 2024 (attuativo art.6-bis Statuto) – Elenco degli atti esclusi dal contraddittorio preventivo obbligatorio: include, tra gli altri, cartelle di pagamento, avvisi di intimazione, atti di fermo e ipoteca (salvi i rispettivi preavvisi), ecc. .
Corte Costituzionale n. 120/2021 – (Tema correlato: onerosità della riscossione – aggio) – Ha sollecitato il legislatore a riformare il sistema dell’aggio di riscossione, evidenziando criticità nella fase esecutiva, ma dichiarando inammissibile la questione, dunque senza effetti immediati .
Carta dei Diritti Fondamentali UE, art. 41 – Diritto ad una buona amministrazione: include il diritto di ogni persona ad essere ascoltata prima che un provvedimento individuale lesivo venga adottato .

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Temi che un’azione esecutiva improvvisa stia violando i tuoi diritti e mettendo a rischio liquidità, attività e patrimonio?

Devi saperlo subito:

👉 il contraddittorio è un diritto fondamentale,
👉 anche nella riscossione coattiva non è sempre eliminabile,
👉 la sua violazione può rendere illegittimi gli atti del Fisco.

Questa guida ti spiega:

cos’è il diritto al contraddittorio,
quando è obbligatorio nella riscossione coattiva,
quando la sua mancanza invalida gli atti,
come difendersi efficacemente con l’avvocato.

Cos’è il Diritto al Contraddittorio (In Modo Chiaro)

Il diritto al contraddittorio è il diritto del contribuente a:

essere informato prima che il Fisco agisca,
interloquire con l’Amministrazione,
far valere le proprie ragioni,
correggere errori prima che diventino definitivi.

👉 Non è una formalità.
👉 È una garanzia sostanziale di difesa.

Contraddittorio e Riscossione Coattiva: Il Nodo Centrale

Un errore molto diffuso è pensare che:

👉 “nella riscossione coattiva il Fisco può agire senza ascoltarti”.

In realtà:

non sempre la riscossione può prescindere dal contraddittorio,
in molti casi il contribuente deve essere messo in condizione di difendersi,
l’assenza di contraddittorio può invalidare l’atto esecutivo.

👉 La riscossione non è una zona franca dai diritti.

Quando il Contraddittorio È Obbligatorio Anche nella Riscossione

Il contraddittorio è rilevante quando:

il Fisco compie scelte discrezionali,
l’atto non è meramente automatico,
si valutano soglie, proporzionalità e gravità,
l’azione incide in modo significativo su attività e patrimonio.

👉 Più l’atto è invasivo, più il contraddittorio è necessario.

Perché la Mancanza di Contraddittorio È un Vizio Grave

Se il Fisco agisce senza contraddittorio:

il contribuente non può spiegare errori o anomalie,
non può dimostrare prescrizioni o pagamenti,
subisce misure sproporzionate,
perde una tutela preventiva essenziale.

👉 È una compressione del diritto di difesa.

Gli Atti di Riscossione Più Colpiti dal Vizio

La violazione del contraddittorio può riguardare:

intimazioni di pagamento,
fermi amministrativi,
ipoteche fiscali,
pignoramenti presso terzi,
azioni esecutive sproporzionate.

👉 Non basta chiamarli “atti esecutivi” per renderli intoccabili.

L’Errore Più Grave di Imprenditori e Partite IVA

Molti contribuenti sbagliano perché:

subiscono l’atto senza reagire,
pensano che “ormai è fatta”,
non verificano se il contraddittorio fosse dovuto,
non impugnano nei termini.

👉 Il silenzio rafforza l’atto illegittimo.

Riscossione Coattiva ≠ Azione Senza Regole

Un principio fondamentale è questo:

👉 la riscossione coattiva deve rispettare legalità, proporzionalità e difesa.

Anche quando il debito esiste:

l’azione deve essere corretta,
il contribuente deve poter interloquire,
l’Amministrazione non può agire arbitrariamente.

👉 Il “come” conta quanto il “quanto”.

Il Ruolo dell’Avvocato nel Far Valere il Contraddittorio

La tutela del contraddittorio è giuridica, non contabile.

L’avvocato:

verifica se il contraddittorio era dovuto,
individua il vizio negli atti di riscossione,
impugna l’atto per violazione del diritto di difesa,
chiede sospensioni e annullamenti,
tutela patrimonio e continuità aziendale.

👉 Il commercialista segue i conti.
👉 L’avvocato fa valere i diritti costituzionali.

Cosa Può Fare Concretamente l’Avvocato

Con l’assistenza legale puoi:

analizzare gli atti di riscossione ricevuti,
verificare la legittimità procedurale,
contestare la mancata attivazione del contraddittorio,
ottenere sospensione o annullamento degli atti,
bloccare pignoramenti e misure sproporzionate,
rimettere la posizione su binari corretti.

👉 Il contraddittorio può fermare l’esecuzione.

I Rischi Se Non Fai Valere il Contraddittorio

Una gestione passiva può portare a:

pignoramenti immediati,
blocco dei conti correnti,
ipoteche e fermi,
perdita di liquidità,
crisi dell’attività.

👉 Difendersi dopo è sempre più difficile che prevenire.

Perché È Cruciale per Imprenditori e Partite IVA

Per chi fa impresa o lavora in proprio:

ogni atto esecutivo incide sull’operatività,
ogni blocco pesa sulla continuità,
ogni errore procedurale può essere decisivo.

👉 Il contraddittorio è una barriera di protezione fondamentale.

Le Specializzazioni dell’Avv. Giuseppe Monardo

La tutela del diritto al contraddittorio nella riscossione coattiva richiede competenze avanzate in diritto tributario, riscossione ed esecuzione forzata.

L’Giuseppe Monardo è:

Avvocato Cassazionista
Coordinatore nazionale di avvocati e commercialisti esperti in diritto tributario
Gestore della Crisi da Sovraindebitamento – Ministero della Giustizia
Professionista fiduciario di un OCC
Esperto Negoziatore della Crisi d’Impresa

Come Può Aiutarti Concretamente

analisi immediata degli atti di riscossione,
verifica della violazione del contraddittorio,
impugnazione mirata degli atti illegittimi,
richiesta di sospensione cautelare,
tutela del patrimonio personale e aziendale,
assistenza fino alla risoluzione della posizione.

Conclusione

Il diritto al contraddittorio non è un favore del Fisco.
È un diritto del contribuente.

👉 Anche nella riscossione coattiva,
👉 anche quando il debito esiste,
👉 anche quando l’atto è aggressivo.

La regola è chiara:

👉 verificare sempre la procedura,
👉 reagire subito alle violazioni,
👉 mai subire un’esecuzione illegittima.

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Per imprenditori e Partite IVA, far valere il diritto al contraddittorio può essere la chiave per fermare o annullare un’azione di riscossione coattiva.

Leggi con attenzione: se in questo momento ti trovi in difficoltà con il Fisco ed hai la necessità di una veloce valutazione sulle tue cartelle esattoriali e sui debiti, non esitare a contattarci. Ti aiuteremo subito. Scrivici ora. Ti ricontattiamo immediatamente con un messaggio e ti aiutiamo subito.

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